. INTRODUCCIÓN
El institucionalismo tiene profundas raíces en el historicismo de Alemania y de Estados Unidos. Primeramente en la Alemania del siglo 19 sirvió de sustento teórico para fortalecer el estado nacional y la economía industrial sobre la base de un mercado unificado en la época de Bizmarck. Profundamente positivista y nacionalista recurría a la historia para dar fuerza a un proyecto de Estado concebido como la institución intermediaria entre los individuos y la nación. Este historicismo es importante porque busca comprender las peculiaridades de cada pueblo en razón de sus cambiantes costumbres económicas, destacando que sólo se pueden comprender las instituciones económicas de un país recurriendo a su historia y al nivel de progreso económico y social alcanzado.
A principios del siglo XX, al otro lado del Atlántico, es decir en Estados Unidos se consolida una tendencia parecida pero no continuadora del historicismo económico alemán. Para los seguidores norteamericanos de esta corriente de pensamiento, la economía es la “ciencia del aprovisionamiento social”, con fuertes simpatías hacia el liberalismo, el marxismo y el laborismo. Proponen una concepción dinámica en la que el proceso adquiere características interdisciplinarias políticas y antropológicas. De esta manera consideran la relevancia económica de los hábitos, las costumbres y las leyes, que conforman el marco institucional en que se producen y condicionan los hechos económicos.
En alguna medida los economistas de esta escuela mantuvieron la perspectiva holística y sistémica de la economía que provenía de los economistas alemanes. Unos y otros vigorizaron la historia y la teoría económica y sus preguntas seguirían estando a la orden del día en la mesa de trabajo de muchos economistas y científicos sociales
A partir de los años setenta del siglo antepasado esta tendencia vuelve con renovada energía retomando la economía, la teoría política, la sociología y la historia, entre otras áreas, con nuevos argumentos, renovadas perspectivas y metodologías de análisis; en esa década se renombra como el nuevo institucionalismo que encuentra aplicabilidad en la situación geopolítica del momento.
Dentro de esta corriente de pensamiento está la ingeniería institucional, que se involucra en las políticas públicas como guía de la acción social del desarrollo del conocimiento científico y tecnológico en cuanto a su diseño, organización e implementación, por ejemplo mediante planes de desarrollo, presupuestos, convenios o tratados entre otros temas , aspectos que son de carácter interdisciplinario. En términos generales las políticas públicas son el conjunto de actividades que realizan los gobiernos a través de sus agentes, que tienen efectos diversos sobre la vida de la dinámica de la sociedad y por ende en sus ciudadanos .
Desde entonces se define la esfera institucional como el conjunto de organizaciones del sector público que interactúan, cooperan, compiten, realizan funciones comunes, persiguen objetivos relacionados y forman un segmento claramente delimitado e identificable de la vida institucional. Los límites de la esfera institucional son funcionales y su contexto social esta compuesto por el sistema político, el sistema económico y la sociedad global.
La esfera institucional se rige por las reglas formales e informales influenciadas por el tiempo, la cultura, la ideología, el aprendizaje, el cambio institucional y otros factores tales como:
El contexto técnico: racionalizador del Estado y otras organizaciones;
El contexto institucional: economía, política y sociedad.
El medio ambiente que es influenciado por lo anterior mediante las tareas que influyen directamente en la esfera institucional
El poder como fuerza impulsora de las transformaciones institucionales .
Acerca de este último factor se considera que interviene en diferentes momentos:
Primero cuando existen controversias o un margen de discrecionalidad en la interpretación de las reglas formales. En este caso, la organización, la coalición o alianza de organizaciones más poderosa es la que impone sus intereses y su punto de vista.
Segundo cuando existe la necesidad de cambiar las reglas formales y con ellas las reglas del juego en una esfera institucional. De nuevo las reglas se cambian para favorecer al o los más fuertes de sus participantes.
Tercero cuando cambia el contexto y la esfera institucional tiene que ajustarse o resistirse al cambio. También se aplica cuando surgen nuevos actores con intereses emergentes. De nuevo el poder se aplica para imponer los intereses de los más poderosos, aunque cabe aclarar que quien es más poderoso en un momento lo puede dejar de ser en el siguiente, por lo que existe una dinámica permanente en una esfera institucional.
Cuarto en el momento de la decisión, que concentra todos los elementos del comportamiento de los actores y las organizaciones. Las decisiones son los actos que concentran la dinámica en la esfera institucional y son los elementos que permiten transformar, avanzar y hasta retroceder en los propósitos de la misma.
Existen dos modelos pioneros que tratan de explicar la toma de decisiones. El primero es el de H. Simon que plantea tres momentos: a) Recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. b) Definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema. c) Hacer un análisis de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. El modelo paulatino o incremental es planteado por Ch. Lindblom como juego de intereses, sin métodos de previsión ni evaluación satisfactoria y que no permite introducir innovaciones básicas. Más adelante en este ensayo se volverá sobre este tema.
Como punto de cierre de esta introducción se puede afirmar que desde la ingeniería institucional las preguntas a contestar tienen que ver con las políticas que desarrolla el estado en cuanto a la ciencia, la tecnología y en general el ámbito técnico de su actividad lo que da lugar a sistemas socio técnicos, su elaboración, desarrollo y evaluación. En otras palabras ¿qué sistemas socio técnicos construyen los gobiernos? ¿Cómo y por qué lo hacen? ¿Qué efectos producen?
2. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Las políticas públicas se pueden sintetizar en cuatro elementos centrales : “implicación del gobierno, percepción de problemas, definición de objetivos y proceso. Entonces es posible decir que una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático."
Roth Deubel señala que definir el objeto o concepto de política pública en español tiene la dificultad semántica de referirse por lo menos a tres acepciones: Primero, la política concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas (polity). Segundo, la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder (politics). Tercero la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades pública (policy) .
Entendida como designación de los propósitos y programas, las políticas públicas se refieren al curso de acción, lineamiento o directriz; incluso puede identificarse con la decisión cuando se concibe como un programa de acción . Según lo anterior hay dos aspectos: a) el curso de acción gubernamental; b) la acción propiamente dicha . Lo que implica que para estudiarlas o implementarlas confluyen disciplinas tales como la economía, la administración, la teoría de las organizaciones, las ciencias humanas, la politología, el derecho y obviamente la ingeniería en sus diferentes ramas. De esta manera se entiende que sus distintos ámbitos tienen que ver con el Estado, el sistema político y el régimen político, sobre lo cual no tratará este ensayo por estar más allá de sus alcances. En resumen las políticas públicas se refieren a:
a) La capacidad de producir cambios, a la forma de proyección de resultados dentro de los límites de la capacidad del actor.
b) El conjunto de conceptos que identifican las dimensiones normativas y significativas de los resultados.
c) La selección de resultados entre alternativas viables, al programa de acción para el logro de los resultados preferidos.
d) El sistema de monitoreo para ajustar el programa de acción a la luz de los resultados efectivamente producidos.
e) La teoría del conocimiento adecuada para demostrar que estos elementos pueden suministrarse dentro de los límites de la capacidad humana ordinaria
Antes de entrar al proceso de constitución de políticas públicas se requiere hacer su análisis, que se puede sintetizar en los siguientes pasos :
1. Definición. Elemento evaluativo, debe pensarse según los excesos y las deficiencias previas, cuantificando hasta donde sea posible. Las condiciones en el ambiente terminan convirtiéndose en otros problemas, así como la pérdida de alguna oportunidad.
2. Obtención de la información. No perder detalle de su contexto, usando analogías, con tal de obtener credibilidad y crear consensos mediante la fundamentación y el argumento.
3. La construcción de alternativas. Según una interpretación personal, la potenciación de realidades posibles. Comenzar por lo general para desembocar en lo particular. Analizar las causas del problema (que suelen ser otros problemas por sí mismos), para así llegar a una reducción y simplificación de la lista de las alternativas.
4. La selección de criterios útiles. Debe basarse en la definición del problema, siendo esto un proceso continuo. Al respecto, la eficiencia suele ser un criterio evaluativo comúnmente utilizado en el análisis de políticas. Pero, si de lo que se trata es de evaluar el conflicto del ambiente, debemos recurrir al proceso político coyuntural de la política pública. Otros criterios son los prácticos, tales como la legalidad, la aceptación política, la solidez y perfectibilidad que pueda alcanzar ella misma.
5. Proyección de los resultados (modelos causales o una matriz de resultados). Ambos deben incluir estimaciones de magnitud así como los principios de su investigación, los efectos secundarios no deseados y todos sus posibles costos éticos.
6. Confrontación de costos y beneficios. Un problema casual suele ser la atribución múltiple de recursos siendo que éstos pueden optimizarse. Entonces, a pesar de la incertidumbre del medio social donde se aplica la política pública podemos analizar el “mínimo aceptable” o un “punto de inflexión” para comparar.
7. Elección de la política pública. Este proceso de abogacía, defender una u otra opción, varía según la coyuntura política y la propia experiencia de los administradores y políticos que intervengan.
8. Transmisión de la historia de la política pública, o sea, mostrar el trabajo realizado, con cuadros, referencias y fuentes, con tal de coadyuvar en la mejora de la propia gestión pública.
Subyacente al tema de las políticas públicas está el del poder ya sea el del Estado propiamente dicho, el de los aparatos para dominar o el asociado a lo disciplinario, que se determina desde lo funcional o desde la perspectiva crítica . Desde esta última perspectiva:
1. El poder no es una propiedad sino un ejercicio permanente. Es una estrategia, algo que está permanentemente en juego. 2. No tiene un lugar privilegiado sino que se encuentra en toda la sociedad y en la vida cotidiana. 3. Se concibe como un ejercicio actual de estrategias que se valida en diferentes órdenes de la vida social. 4. El poder reproduce el poder según relaciones de dominación y explotación existentes socialmente mediante deseos, prácticas, efectos, saberes, controles, necesidades, regulaciones del cuerpo social.
Según estos cuatro puntos se considera que el poder en la organización no es algo de suma cero o de conductas de los individuos sino de fuerzas sociales, prácticas institucionales en las cuales los individuos toman sus decisiones e incorporan tanto las cuestiones reales como potenciales sobre las que pudiera surgir un conflicto ya sea observado o latente. Al hacer lo anterior, se deben incorporar los intereses tanto de los actores como de los de los grupos sociales; este enfoque toma en cuenta quien toma las decisiones (y las no decisiones) y quien fija la agenda, elige moderadores y conductores y en que sentido lo hace. Para una ampliación de las perspectivas funcionalistas y críticas del poder se puede ver la tesis doctoral de Soria R (2004) .
3. DESCRIPCIÓN DEL PROCESO
Una vez hecho el análisis preliminar anteriormente descrito, Pallares resume todo el proceso en tres momentos: a) la formulación de las políticas ; b) La implementación o proceso de aplicación práctica y c) La evaluación de su rendimiento . Entonces al hablar del ciclo de las políticas públicas se define la fijación de la agenda, el análisis de la cuestión, la implementación, la evaluación y la terminación.
A continuación se enumeran los principales aspectos de cada una de las tres fases anteriores :
Primero. Formulación de las políticas
a. Identificación y definición de problemas. Establecer claramente cómo altera la situación y cuándo se detecta, para conocer a quiénes se afecta, en dónde se presenta y cuánto miden las alteraciones que provoca.
b. Descripción de las condiciones del ámbito de acción de la política pública. Cuatro factores fundamentales: estado previo de la política pública, factores condicionantes y determinantes de su ámbito, estructura y funcionamiento de su sistema de servicios, y las relaciones entre los productos de tal sistema.
c. Selección de soluciones. Para encontrar el plan adecuado la lectura señala 4 criterios: el respaldo ideológico-político, los valores del ámbito; valoración política, según su agregación, organización, representación, aceptación, sustentación, conflicto, costo social y legitimación; valoración técnica, en función de los recursos tecnológicos; y la valoración administrativa, comprendida por recursos y tiempos disponibles.
d. Objetivos y metas preliminares. Siendo los primeros expresiones de un fin y las segundas expresiones detalladas de las etapas de cumplimiento, ambos se cuantifican en términos de volumen, distribución y tiempo de aplicación.
e. Preselección de medios inmediatos. Los recursos, en relación a su formulación, presupuestos e instrumentación.
Segundo. La implementación es en realidad un continuum que va desde la elaboración a la acción en un proceso de concertación social, lo que dificulta la determinación de sus etapas con claridad. Un esquema podría ser el siguiente :
• Establecimiento de objetivos generales. Expresados de manera técnica, se cuantifican en volúmenes, según su distribución y tiempo, especificando su ámbito de aplicación.
• Criterios para la aplicación de políticas públicas. Para establecer un programa debemos considerar si la política pública va dirigida a servicios a las personas, al medio, inversiones, recursos humanos, organización o desarrollo de la infraestructura.
• Funciones de producción. Todos los detalles cuantitativos y cualitativos de los recursos a emplear.
• Acciones generales. Aquellas decisiones políticas sobre la organización y el funcionamiento, definiendo actividades y responsabilidades a cada quien.
• Asignación preliminar de recursos. Referir, fundamentalmente, los aspectos financieros y la provisión de recursos reales.
• Organización y desarrollo del sistema. El esquema general deberá estar bien formulado, contemplando el marco jurídico, debiendo complementar la participación ciudadana y cuidando su adecuado financiamiento.
• Articulación intersectorial. Considerar y articular correctamente la multiplicidad de áreas o ámbitos de actividad estatal.
• Control y evaluación de la orientación y conducción de las políticas y sus resultados. Lo cual integra ocho criterios: especificación de objetivos, obtención de la información necesaria, verificación de la pertinencia, precisión de la suficiencia, valoración de la eficiencia y eficacia, ponderación de los efectos, obtención de conclusiones y la formulación de propuestas de acción futura
En la tercera fase se debe responder a las siguientes preguntas: ¿Es la política coherente con los fines planteados? ¿Es eficaz? ¿Se tiene que modificar? A continuación se esquematiza la tercera fase
Tercero. La evaluación es la fase en la que se concretan los objetivos establecidos y los resultados alcanzados. En términos pragmáticos las políticas públicas tienen su “prueba de acidez” en esta fase según los siguientes pasos:
Establecimiento de objetivos generales. Expresados de manera técnica, se cuantifican en volúmenes, según su distribución y tiempo, especificando su ámbito de aplicación.
• Criterios para la aplicación de políticas públicas. Para establecer un programa debemos considerar si la política pública va dirigida a servicios a las personas, al medio, inversiones, recursos humanos, organización o desarrollo de la infraestructura.
• Funciones de producción. Todos los detalles cuantitativos y cualitativos de los recursos a emplear.
• Acciones generales. Aquellas decisiones políticas sobre la organización y el funcionamiento, definiendo actividades y responsabilidades a cada quien.
• Asignación preliminar de recursos. Referir, fundamentalmente, los aspectos financieros y la provisión de recursos reales.
• Organización y desarrollo del sistema. El esquema general deberá estar bien formulado, contemplando el marco jurídico, debiendo complementar la participación ciudadana y cuidando su adecuado financiamiento.
• Articulación intersectorial. Considerar y articular correctamente la multiplicidad de áreas o ámbitos de actividad estatal.
• Control y evaluación de la orientación y conducción de las políticas y sus resultados. Lo cual integra ocho criterios: especificación de objetivos, obtención de la información necesaria, verificación de la pertinencia, precisión de la suficiencia, valoración de la eficiencia y eficacia, ponderación de los efectos, obtención de conclusiones y la formulación de propuestas de acción futura.
4. DOS MODELOS CLÁSICOS
Antes de entrar al tema se presenta un resumen de las fases descritas con anterioridad:
En primer lugar está el modelo según el cual se supone que se elaboran las políticas públicas. En síntesis han existido dos modelos que tratan de dar respuestas a estos interrogantes.
En segundo lugar están los instrumentos que se utilizan para elaborar las políticas públicas: normatividad, administración pública (servicios organizados de personal), los recursos materiales y la persuasión.
En tercer lugar las políticas públicas deben ser consideradas como procesos de decisión o conjunto de decisiones para realizar en corto, mediano o largo plazos. El proceso de decisión fue establecido como una secuencia de siete resultados: inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación y evaluación. Posteriormente hubo una reelaboración del modelo y se llegó a iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación y terminación
Las tres fases anteriores hacen parte del conjunto constituyente del sistema político, de la posibilidad de la participación ciudadana, del funcionamiento de las instituciones y de la gobernabilidad, todo lo cual es parte del estudio de la Ciencia Política. Lo dicho anteriormente implica que las políticas públicas hacen parte del gran proceso social que sólo se puede entender desde una visión sistémica, es decir teniendo en cuenta el contexto interno y externo .
4.1. EL MODELO RACIONAL DE LAS DECISIONES
Con la poderosa influencia de la investigación de operaciones, cuyos avances fueron un éxito durante la segunda guerra mundial, se consideró que esos modelos eran aplicables a cualquier situación. Simon es considerado uno de los críticos de esta aproximación racionalista, por considerar que es una desviación del comportamiento real. El autor critica que haya sistemas óptimamente organizados, que den total seguridad a todos los cursos de acción posibles y permitan seleccionar la opción óptima. Simon considera que existen por lo menos tres límites al comportamiento racional:
a) el conocimiento es finito e imperfecto en relación con las condiciones que rodean la acción; esto plantea un difícil problema que se tratado de resolver asumiendo que quien toma una decisión es capaz de aislar un número limitado de variables y una serie limitada de consecuencias limitadas por sus causas y temporalidad.
b) Un segundo límite se refiere a la imposibilidad de valorar con exactitud y consistencia, los cursos de acción futuros.
c) El tercer límite es la imposibilidad de considerar todos los modelos probables, lo que es un obstáculo para reconocer todas las consecuencias posibles de las alternativas disponibles del comportamiento.
Ante estas limitaciones Simon optó por el “homo” administrativo, dado que la preocupación central tanto de las teorías de las organizaciones como de la administración es la delimitación entre los aspectos racionales y no racionales del comportamiento social humano. Las anteriores limitaciones se incluyeron el formalización de un modelo que se denominó de información imperfecta y asimétrica, que ha sido la base de posteriores desarrollos en la toma de decisiones y en la teoría económica en general.
Según él, el meollo del asunto está en que el comportamiento de los seres humanos es intencional y su racionalidad limitada, de manera que se ‘se dan por satisfechos’ porque no tienen la inteligencia necesaria para conseguir el óptimo. En otras palabras para Simon la tarea es lograr que los seres humanos se comporten bajo los criterios de racionalidad moderada de acuerdo con las posibilidades reales de acceso a la información existente y a las capacidades de procesamiento de las personas, las organizaciones y en sus respectivos entornos. Entonces es necesario identificar claramente en que consiste la racionalidad limitada de Simon:
1. Ningún individuo puede tener ni todo el conocimiento, ni todas las consecuencias de los actos, ni tampoco todas las opciones posibles, por lo tanto la elección o decisión se realiza en un contexto y en el marco de un proceso que a menudo depende mucho más de las formas habituales de funcionar que de los análisis exhaustivos y racionales. En otras palabras, entre varias opciones posibles, la mejor decisión no es la óptima sino la más satisfactoria en dichas circunstancias.
2. No se requiere una teoría de la conducta humana ya que de lo que se trata no es de la prescripción del comportamiento humano, sino de cómo la gente hace realmente una elección.
3. La competencia es una presión que obliga a que las personas sean racionales, en situaciones de estabilidad y equilibrio competitivo, pero en casos de incertidumbre y de competencia imperfecta se requiere un modelo de racionalidad limitada.
Teniendo en cuenta los tres puntos anteriores la racionalidad limitada se caracteriza porque el que toma las decisiones debe buscar entre diferentes alternativas, en un proceso de aproximaciones sucesivas, la más satisfactoria para la situación dada y el nivel de aspiraciones previamente fijado. Este proceso se llama tamibén de racionalidad procesal porque se realiza mediante un proceso de cálculos, utilizando información muy incompleta con mecanismos de adaptación y aprendizaje, siguiendo criterios y reglas relativamente sencillos y manejables que no exigen imposibles a su capacidad de pensamiento .
Posteriormente Simon, junto con March, al estudiar las decisiones consideran que cuanto mayor es la repetibilidad, predecibilidad y estandarización de la situación, mayor posibilidad hay de construir programas de actividades para la toma de decisiones. Las decisiones no programadas se utilizan para enfrentar situaciones inéditas o para instrumentar procesos mediante los cuales se descubren, elaboran e instituyen nuevos programas .
4.2. LA CONTINUIDAD DEL MODELO RACIONAL
Los modelos racionales han tenido un continuador teórico y práctico en Forester, mediante sus modelos socialmente diferenciando y estructuralmente distorsionado.
El primero considera que el actor, responsable de tomar decisiones no es único, sino que comparte con otros la responsabilidad. En este modelo el escenario está determinado por la división del trabajo, las interpretaciones del problema también son diferentes, la información es ahora no sólo imperfecta, sino variable en calidad, localizable en distintos lugares y no siempre fácilmente accesible. El tiempo se convierte en un recurso socialmente variable. En este modelo se actúa en un ambiente socialmente diferenciado, variable y complejo y la estrategia a seguir consiste en la búsqueda a través de redes sociales inteligentes, la sistematización de información y la toma de decisiones que no puede ir más allá del cumplimiento de objetivos satisfactorios bajo estas restricciones.
El segundo modelo, estructuralmente distorsionado, critica el supuesto de que el poder en una sociedad está disperso o difuso; según este enfoque los actores sociales tienen, con frecuencia una posición antagónica en las estructuras políticas, económicas y sociales y representan intereses contrapuestos y en pugna. En este escenario la definición de los problemas refleja los orígenes e intereses de los diversos participantes y la información de las decisiones probablemente refleja esos intereses de los participantes en el proceso de toma de decisiones. En este modelo, idealmente, las estrategias apropiadas son las que se orientan hacia la igualdad efectiva, buscando remediar o compensar las desigualdades o dar poder a los sectores que podrían actuar para modificar la estructura vigente, lo que rechaza en gran medida el modelo incremental que se estudiará en el siguiente apartado.
4.3. EL MODELO INCREMENTAL
Mientras que para el modelo de elección racional las exclusiones son deliberadas, sistemáticas y defendibles, para el modelo de Lidblom las exclusiones de factores es algo accidental y no sistemático. Sin embargo, al igual que Simon, el modelo de Lindblom parte de las limitaciones del modelo de elección racional: a) el enfoque racional supone capacidades intelectuales y fuentes de información que los hombres no tienen, por lo que dicho modelo es adecuado para tratar problemas relativamente simples, en pequeña escala, con pocas variables y dimensiones valorativas limitadas; b) la administración pública tiene funciones y limitaciones políticas y legales, por lo cual concentra su atención en relativamente pocos valores y alternativas en comparación con las que se tendrían que plantear con el modelo de elección racional; c) no hay preferencias en los asuntos públicos, a menos que la discusión pública logre despertar la atención de la ciudadanía. A menudo los administradores públicos se ven obligados a tomar decisiones sobre políticas sin poder clarificar previamente los objetivos; d) los objetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo, pues uno de ellos puede ser altamente valorado en una circunstancia y tener un valor nulo ante otra; e) no es posible la jerarquización de los objetivos, pues normalmente el administrador debe elegir entre políticas que combinan los valores asociados de distinta manera; f) los intentos de jerarquizar u ordenar los valores en términos generales y abstractos, de manera que permanezcan constantes, terminan siempre por ignorar preferencias marginales importantes.
Ante estas limitaciones del modelo de elección racional, Lindblom propone el llamado “método de las comparaciones limitadas sucesivas” y que posteriormente se generalizó con el nombre de “incrementalismo” o “análisis incremental”. De este modelo destacan las siguientes características:
a) Interrelación de metas y acciones. A diferencia de la secuencialidad del modelo de elección racional, en el incrementalismo las metas valorativas y el análisis empírico de la acción necesaria para lograrlas se seleccionan simultáneamente, esto es, se eligen los valores y políticas al mismo tiempo. Esto implica que el administrador público centra su atención en valores marginales o incrementales.
b) Relaciones entre medios y fines. Los medios y los fines se escogen simultáneamente, a diferencia del modelo de elección racional, en el cual esta elección es secuencial.
c) Análisis limitado. Las limitaciones de las capacidades humanas y de información disponible, restringen la comparación de las políticas vigentes con aquellas que difieren relativamente poco
d) La política se hace y rehace sin cesar mediante un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que también van cambiando a la luz de nuevas consideraciones. Se avanza mediante pasos cortos, que si son exitosos, pueden ser seguidos rápidamente por otros. Una implicación adicional es el hecho de que no requiere una teoría muy elaborada.
e) Sucesión de comparaciones. Estas ocurren de manera cronológica o secuencial
Más adelante este autor diferencia entre el incrementalismo desarticulado expuesto anteriormente y el análisis incremental simple, que se refiere a la consideración de políticas alternativas que difieren sólo marginalmente de lo establecido. Entre estos dos está el análisis estratégico o conjunto de estrategias elegidas deliberadamente para simplificar los problemas complejos de elaboración de políticas. Lindblom considera que el poder esta distribuido más o menos homogéneamente entre todos los actores y agentes en una sociedad, de modo que se dan conexiones entre los participantes que actúan por diversas razones. Esta situación lleva a hacer ajustes mutuos que es el mecanismo de coordinación primordial en la decisión de política pública de la cual la negociación es sólo una forma, y bajo este mecanismo las decisiones políticas son fragmentadas o descentralizadas y los distintos participantes se afectan mutuamente (ceden y negocian) y llegan a compromisos .
4.4. CRÍTICAS AL MODELO DE LINDBLOM
Existe más de una perspectiva relacionada con este modelo, entre otras la denominada política burocrática de Allison, que parte de considerar que los dirigentes de las organizaciones no son un grupo monolítico, sino que cada uno de ellos es un actor, con un cierto grado de autonomía, en un juego competitivo donde el poder tiene un papel importante y es una mezcla de: 1. Las ventajas de negociación derivadas de la posición de autoridad y de sus obligaciones formales, del respaldo institucional, de los electores, de la experiencia y del estatus; 2. De la habilidad y voluntad de usar las ventajas en la negociación, y las percepciones que los otros jugadores tienen de los primeros dos componentes. Una organización, por ejemplo el Estado o jugadores individuales pueden ser los actores del modelo mediante canales estructurados según los problemas y cuestiones. Los resultados de los juegos promueven y bloquean la concepción que cada jugador tiene del interés nacional, del proyecto en que está comprometido y de sus intereses personales y de grupo. Los resultados de este “juego” son desenlaces políticos, consecuencia de compromisos, coaliciones, competiciones y malentendidos entre los actores de las instituciones.
Sobre el tema Etzioni propone el enfoque de exploración combinada en el que se complementan las decisiones fundamentales o la estrategia para definir la dirección básica de la política y un conjunto de decisiones incrementales que preparen las decisiones fundamentales iniciales y/o las instrumenten una vez que han sido adoptadas en función de los objetivos. De esta manera las decisiones fundamentales limitan los defectos de las incrementales y viceversa, permitiendo reducir los aspectos no realistas del racionalismo y la superación de sus aspectos conservadores.
Otros críticos de Lindblom son Goodin y Waldner, quienes cuestionan que este modelo no requiere de teoría elaborada. Ellos señalan que no se puede actuar si no se tiene un mínimo entendimiento teórico para lograr un entendimiento del proceso y por lo tanto proponen lo que se denominó el incrementalismo II, apoyado en teorías acerca del comportamiento de un sistema en la arena de la realidad política, lo que tiene el peligro de “contaminar” el modelo con variables exógenas, sobre todo en ambientes turbulentos. Por esta razón proponen el incrementalismo II y el incrementalismo III.
La estrategia del incrementalismo II sigue los siguientes pasos:
a) empieza con una hipótesis informada teóricamente acerca del sistema; b) sobre esta base se elige una intervención incremental en razón de su utilidad práctica y epistemológica; c) se observan los resultados de la intervención; se revisa la hipótesis inicial o se cambia si es preciso y; d) se repite el procedimiento experimental.
El incrementalismo III también sigue 4 pasos
a) comienza con una hipótesis informada teóricamente acerca del sistema; b) sobre esta base se elige una intervención incremental que se espera maximice utilidades, pero con la restricción de que cualquier curso de acción que se emprenda debe ser reversible y no en razón de su utilidad práctica y epistemológica; c) se observan los resultados de la intervención para obtener información con respecto a las ventajas comparativas de los diversos cursos alternativos de acción; se revisa la hipótesis o se cambia si es preciso y; d) se repite el procedimiento, se revisa y emprende un curso de acción alternativo si así lo indica la teoría revisada.
En este ensayo sobre políticas públicas se han descrito los dos principales modelos que buscan explicar el proceso de toma de decisiones en las organizaciones. Vistos desde su origen histórico lo que se observa es un paulatino avance teórico que explica lo que ocurre en la esfera institucional; por ejemplo el modelo “estructuralmente distorsionado” muestra cómo se mueven los actores en estructuras político económicas desiguales, en las que se mueven los actores hegemónicos que dominan el escenario e imponen sus decisiones al interior de una esfera institucional .
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS
lunes, 7 de diciembre de 2009
miércoles, 30 de septiembre de 2009
pymes
Ingeniero Carlos Cortes Amador
Universidad Nacional de Colombia
Profesor Facultad de Ingeniería.
Departamento de Ingeniería de Sistemas e Industrial
Ingeniero Jorge Álvarez Mantilla
Centro de Negocios ACIEM
PYMES EN COMPRAS DE BIENES Y SERVICIOS DEMANDADOS POR LAS EMPRESAS CON CAPITAL PÚBLICO
RELACIÓN ENTRE PYMES Y ECP
1. Existen aproximadamente 49.000 PYMES en el país. Si bien generan alrededor del 53% de la producción bruta y producen el 63% del empleo nacional, tienen problemas endógenos y exógenos.
2. En cuanto a las empresas con capital público (ECP) existen 89 empresas de este tipo en todo el país. Las compras representan el 11% del PIB y el 20% de las compras totales de bienes transables.
3. Las PYMES participan actualmente en el 8% de las compras de productos de ingeniería de las ECP.
4. Las ECP que hacen parte del piloto del proyecto son: TELECOM, ETB, ISA, ISAGEN Y ECOGAS.
LAS PYMES FRENTE A LAS ECP
Primero: Entre los principales problemas de las PYMES están la falta de planes de mercado técnicamente diseñados, la ausencia de planeación estratégica, la falta de indicadores de gestión, el bajo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, el bajo nivel de innovación tecnológica.
Segundo: Otros problemas se refieren a: el poco conocimiento del marco normativo de apoyo a la PYME, la falta de esquemas de promoción de la asociatividad e innovación. Los riesgos, el bajo nivel de financiación; otros problemas de tipo tecnológico pueden ser el bajo nivel de penetración de Internet en el país o la poca innovación.
Tercero: Las barreras de acceso a la contratación se relacionan con las compras de gran escala de las ECP que no pueden ser satisfechas por las PYMES y la desconfianza en la capacidad de las mipymes debido a las siguientes razones: a) el desconocimiento de los procedimientos de contratación, b) la asociatividad, c) la capacidad empresarial, financiera y tecnológica.
Cuarto: Estos y otros aspectos influyen en su baja posición competitiva en el mundo.
Del lado de las ECP se observa lo siguiente: generalmente no publican aquellos procesos de contratación que son viables de ser suministrados por las PYMES y por tanto limitan su participación; así mismo algunas de las ECP aplican prácticas de pagos por servicios recibidos en plazos mayores de 60 días, afectando el flujo de caja y ocasionando iliquidez en las Mipymes, teniendo que recurrir a préstamos bancarios, los cuales generan gastos financieros que en algunos casos llegan a superar las utilidades estimadas del negocio.
EL PROBLEMA
Bajo nivel de participación de las PYMES en las compras de ingeniería de las ECP
Este problema se puede dividir en los siguientes aspectos:
1. La baja capacidad tecnológica y financiera junto con la falta de experiencia de las PYMEs en genera desconfianza entre las ECP.
2. Las PYMEs desconocen cómo operan los procesos de contratación de las ECPs
3. Las ECPs difunden muy restrictivamente las oportunidades de negocios
4. Las ECPs demandan suministros de bienes y servicios a gran escala.
5. Las PYMEs tienen muy baja participación en los procesos de compras con las ECP
6. Las PYMEs no acostumbran a desarrollar procesos de asociatividad, como mecanismo para participar en estos procesos. En ese sentido, falta experiencia en el trabajo entre las PYMES y las ECPs.
DESCRIPCIÓN RESUMIDA DEL PROYECTO
El proyecto incluye tres componentes.
El primero consiste en poner en marcha un mecanismo que permita centralizar y difundir información sobre oportunidades de negocio, requisitos y procedimientos de compras de las ECP y buenas prácticas para el desarrollo de proveedores (PYMEs) en las ECP.
El segundo componente consiste en implementar programas de desarrollo de proveedores (PDP) PYMEs en 5 ECP.
El tercer componente está dirigido a la difusión de los resultados del proyecto e institucionalización del proyecto a través del Centro de Negocios, que permitiera replicar el proceso de aprendizaje en otras ECP de los sectores de Energía y Telecomunicaciones y continuar generando valor en las Pymes Colombianas.
BENEFICIARIOS DIRECTOS DEL PROYECTO
En general las PYMEs formalmente registradas que operen en sectores con oportunidad de negocios con empresas con capital público (ECP) de Colombia.
En particular 715 Pymes a través del primer componente y 100 Pymes a través del segundo componente.
5 ECPs: ISA, ISAGEN y TGI (Energía) y ETB y TELECOM (Telecomunicaciones).
JUSTIFICACIÓN
1. Las compras de las Empresas con Capital Público (ECP) constituyen una importante fuente de nuevos negocios y crecimiento para la Pyme en Colombia.
2. Las relaciones comerciales entre las ECP y las Pymes pueden ser un mecanismo eficiente de transferencia de tecnología y mejora de la productividad, y
3. Las ECP participantes mostraron interés en desarrollar proveedores Pymes, las cuales expresaron su compromiso por escrito en participar en el proyecto
OBJETIVO GENERAL DEL PROYECTO
Consiste en incrementar la competitividad de las PYMEs (proveedores) para el suministro de bienes y servicios a las Empresas con Capital Público Colombianas (ECP).
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1. Contribuir al aumento de competitividad de las Pymes para el suministro de bienes y servicios a las Empresas con Capital Público (ECP) colombianas, a través de la implementación de un modelo piloto de desarrollo de proveedores (PYMEs) preferentemente en sectores de energía y telecomunicaciones.
2. Diseñar la metodología general y las herramientas que se deben utilizar en el proyecto, en especial, el desarrollo y puesta en marcha de una plataforma Web que sirve como punto de encuentro entre la oferta y la demanda.
3. Lograr mejorar las interacciones entre las PYMES, Las ECP y las entidades de apoyo, para lo cual se harán convocatorias, diagnósticos, procesos de selección, catalogación técnica, captación de proveedores estratégicos, implementación de mejoras, levantamiento de información, planes de negocios/oportunidades de negocios. Catalogación técnica, proveedores estratégicos y oportunidades de negocios
RECURSOS PARA EL DESARROLLO DEL PROYECTO
• El MINCIT solicitó financiación al BID para este programa (2002)
• Se firmó con Fiduagraria/Fomipyme el contrato de cofinanciación (finales de 2003). Se firmó el convenio de cooperación técnica no reembolsable entre el BID y ACIEM (abril 2005).
FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO
Modalidad No Reembolsable
BID/FOMIN US$ 720,000 (59%)
Contrapartida local US$ 495.800 (41%)
Total US$ 1’215.800 (100%)
Periodo de ejecución: Ejecución de 36 meses y Desembolsos 42 meses
METODOLOGÍA DEL PROYECTO
La metodología tiene cuatro fases:
La primera fase del proyecto fue la de planeación que se realizó conjuntamente entre la institución ejecutora (ACIEM) y la Universidad que hizo la interventora (Universidad Nacional). Esta fase está en gran medida resumida en la respuesta a las preguntas: qué hacer, para qué/porqué hacerlo, a quién va dirigido el proyecto, cómo hacerlo, cuánto cuesta y cuándo hacerlo.
La segunda fase respondió al diseño constituido por los siguientes componentes:
1. Diseño del sistema de gestión
2. Diseño del mecanismo de información
3. Organización de la Unidad Ejecutora (UE)
4. Diseño Unificado de la Plataforma (UE)
5. Conformación y capacitación red de consultores
6. Además, está el diseño de las siguientes herramientas:
Benchmarking y el diagnóstico preliminar para el desarrollo de la guía PYME
Mejores prácticas para el desarrollo modelo de proveedores tanto para las Pymes (Manual de acceso a las compras de las ECP), como para las ECP (Manual de desarrollo de proveedores y mejores prácticas para incrementar participación Pyme en las compras)
Con la elaboración del producto anterior se llega al modelo educativo y al modelo comunicativo.
Con la elaboración del producto anterior se llega al modelo educativo y al modelo comunicativo.
7. Diseño del Proceso de convocatoria y difusión del proyecto en Pymes en las ciudades sedes del proyecto (Bogotá, Medellín, Bucaramanga y Barrancabermeja) que permitiera conformar una base de datos de más de 1000 pymes y a partir de ella, seleccionar las 100 Pymes beneficiarias del proyecto.
La tercera fase de la metodología tuvo que ver con las herramientas a utilizar y el análisis de la información para la elaboración de los diagnósticos de las PYMEs. Para esta elaboración se definieron ocho (8) factores a estudiar, como se menciona a continuación:
Mercadeo/ventas, mejoramiento continuo, planeación y producción, direccionamiento estratégico, talento humano, calidad, cadena de valor y finanzas (los resultados de los estudios se mostrarán más adelante).
La cuarta fase de la metodología definió la organización del centro de negocios, la estructura, operación y funcionamiento.
DESARROLLO DE LA METODOLOGÍA
Luego de la fase de planeación se elaboraron los esquemas de diseño para los programas de desarrollo de proveedores (esquemas B y A)
B. Implementación de metodologías y herramientas
A. Diseño de metodologías y herramientas
Con el diseño descrito hasta este momento se comienza la implementación del proceso para lograr los objetivos específicos que pretenden alcanzar el que haya unas relaciones gana-gana de largo plazo entre las ECP y las PYMEs, de manera que los proveedores sean rentables y confiables
BENEFICIOS, EXPECTATIVAS Y MERCADO POTENCIAL
En el siguiente diagrama se pueden visualizar los beneficios del proyecto desglosándolos para el gobierno, los gremios y asociaciones, las ECP/PYMES, entidades tecnológicas, entidades financieras y entidades promotoras.
Para conseguir satisfacer estas expectativas se consideró que era muy importante trabajar en la cultura empresarial y en los valores que deberían orientar este proceso, lo cual se resume en el diagrama sobre principios y valores del modelo de desarrollo de proveedores.
Es de aclarar que estos 10 principios fueron seleccionados a partir de los factores de éxito que sistemáticamente estaban presente en el “Benchmarking” realizado, en el cual, se estudiaron con detenimiento alrededor de 27 programas de desarrollo de proveedores implementados en el mundo y adicionalmente esos factores aplicaban a la cultura y necesidades predominantes en Colombia.
Con base en lo anterior y considerando que no es posible hacer un proyecto de tal magnitud en forma aislada, es necesario anotar que se ha requerido del apoyo y la articulación de otros agentes que complementen la iniciativa y permitan gestionar los cambios requeridos para generar los beneficios del proyecto.
A continuación se presenta el diagrama de beneficios y expectativas, desglosándolos para el gobierno, los gremios y asociaciones, las ECP/PYMES, entidades tecnológicas, entidades financieras y entidades promotoras
Las anteriores expectativas son posibles, entre otras razones porque la contratación actual y potencial de las ECP es del orden de $ 1.587.094 MILLONES, según se puede apreciar en el gráfico de contratación ECP y en el gráfico por líneas de negocios, entre otras
CONTRATACIÓN TOTAL: $ 1.587.094 MILLONES
Por líneas de negocios
Implementación del programa de desarrollo de proveedores
La implantación del programa de desarrollo de proveedores. Por un lado está la conformación de la red de ECPs, para lo cual se comenzó con un estudio de la demanda hasta llegar a determinar los negocios rentables (ver las siguientes figuras)
De igual forma se constituyó la red de pymes, comenzando por la determinación de los proveedores potenciales hasta definir los negocios rentables
CENTRO DE NEGOCIOS ESTRUCTURA, OPERACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
Acerca del centro de negocios es necesario establecer que su estructura tiene como base a ACIEM que para hacer la operación se apoya en a) una plataforma ideológica, b) patrocinadores, c) establecimiento de alianzas, d) red de consultores. Esta infraestructura tiene como propósitos: 1. Identificar el mercado. 2. Determinar grandes empresas y/o de capital público. 3. Red de proveedores (PYMEs). 4. Procesos de implementación. 5. Satisfacción del mercado
El Centro de Negocios a partir de toda esta infraestructura y el aprendizaje obtenido, permitirá que las demandas de las ECP sean satisfechas por las ofertas PYMEs de bienes y servicios, basados en la competitividad y con un claro y definido gana – gana por las partes. Esto solo es posible, cuando las oportunidades de negocios de las ECP a futuro, puedan ser satisfechas por las PYMES cumpliendo las características y especificaciones del bien y servicio transado, a través de estrategias encaminadas a establecer relaciones de largo plazo.
El mecanismo de funcionamiento del centro de negocio se esquematiza en el siguiente grafico:
De otra parte el Centro debe fortalecer a los proveedores para que atiendan las compras públicas y/o de empresas multinacionales, para lo cual deberá reformarse la ley de contratación pública para que incentive la contratación con las Mipymes e implementarse planes de asistencia técnica.
METAS DEL PROYECTO
A pesar del hecho de contar con menos presupuesto debido a la menor TRM del dólar durante la ejecución del proyecto, se logró incluir a la ciudad de Barrancabermeja, además de las tres ciudades sedes iníciales (Bogotá, Medellín y Bucaramanga), así mismo se logró cubrir un mayor número de pymes (114 Vs. 100), y se dio cumplimiento al alcance establecido en el proyecto.
• El 90% de las 200 oportunidades de negocio colocadas en Internet fueron contestadas por Pymes. Se logró que el 100% de las 122 invitaciones realizadas por las ECP a las Pymes, fueron respondidas.
• Incremento en la participación de las Pymes en las ventas a empresas públicas. El 30% de las Pymes participantes firmaron contratos con las ECP, lo cual significó un alto número de participación en el piloto desarrollado.
• ACIEM Cundinamarca cuenta con certificación ISO 9000 para sus actividades y en especial para desarrollo de Proveedores PYME.
• 5 empresas públicas han implementado programas de desarrollo de proveedores Pyme.
• El Centro de Negocios desarrolló programas de desarrollo de proveedores a ECP como Gas Natural ESP SA e ISAGEN, lo cual le permite su autosostenibilidad. El 90% de las 200 oportunidades de negocio colocadas en Internet fueron contestadas por Pymes.
• Incremento en la participación de las Pymes en las ventas a empresas públicas.
• ACIEM Cundinamarca logró la certificación ISO 9000 para sus actividades y en especial para desarrollo de Proveedores Pyme.
• 5 empresas públicas implementaron programas de desarrollo de proveedores Pyme.
• El Centro de Negocios se convirtió en autosostenible.
LOGROS DEL PROYECTO
1. Introducción
Las PYMES recibieron la información sobre el proyecto. 750 Pymes recibieron información acerca de los procedimientos de compra de las ECP y 100 Pymes participantes optimizaron sus procesos productivos, comerciales y de gestión.
2. Resultados del PROYECTO (según la metodología del marco lógico)
A nivel de FIN
Para el piloto desarrollado, se logró consolidar la oferta de 114 pymes en las líneas estratégicas definidas por las ECP, logrando:
• Incrementar en un 250% el número de proveedores fortalecidos.
• Mejorar la participación de las PYMEs en las compras de las ECPs, dado su interés para contratarlos.
A nivel de PROPOSITO
• EL 30% de las Pymes participantes en el proyecto concretaron 79 contratos con las cinco ECP por una suma superior a los 21.000 millones de pesos.
• El Centro de Negocios de ACIEM Cundinamarca genera ingresos para su sostenibilidad.
a. Se ejecutó en el 2008 contrato con Gas Natural SA ESP para desarrollar 16 microempresas en ocho municipios de la región Cundiboyacense, con resultados aceptables.
b. Se ejecutó en el 2009 contrato con ISAGEM para diagnosticar empresarialmente a 19 Microempresas proveedoras de servicios a las centrales de generación eléctrica (San Carlos-Jaguas, Miel I y Termocentro).
c. Se tramita contrato con Gas Natural ESP SA para darle continuidad al proceso de mejoramiento para que las 16 proveedoras obtengan certificación de calidad ISO 9000.
d. Se tramita contrato con ISAGEN para implementar planes de mejoramiento identificado durante la etapa de diagnóstico realizado a las 19 empresas proveedoras.
e. Se han generado propuestas para la Alcaldía de Bogotá, Dirección de Carbón del ministerio de Minas, Bavaria y ETB (en espera de aprobación. Así mismo, se está articulando con tres proyectos: ANDI/BID, CYGA/BID y Cámara de Comercio Bogotá/BID).
f. Se presentó proyecto de fortalecimiento empresarial a 65 Mipymes de ingeniería a Fomipyme (se espera aprobación).
A nivel de COMPONENTES
Componente 1: Difusión de información y buenas prácticas para el desarrollo de proveedores Pymes en las ECP
• Se diseñó y se desarrolló una plataforma Web como punto de encuentro virtual entre las ECP y las Pymes del proyecto.
• Se difundieron 473 oportunidades de negocio a las Pymes, a través de la plataforma Web; de las cuales, 351 identificadas en las cinco ECP del proyecto y el resto provenientes de otras ECP.
• Las ECP invitaron a las Pymes del proyecto a participar en 122 procesos de contratación, de lo cual se concretó un total de 79 negocios
• Se capacitaron 815 pymes en procesos de contratación de las ECP y se capacitó en los factores de éxito de un proveedor en procesos de contratación.
• Se realizó benchmarking sobre modelos exitosos de desarrollo de proveedores Pymes en el mundo.
• Se realizaron dos misiones internacionales para sensibilizar a los líderes de las cinco ECP participantes y conocieran directamente experiencias exitosas en desarrollo de proveedores (Modelo IMPIVA de la Comunidad Valenciana de España y el Modelo Chile-compra de Chile).
• El proyecto elaboró manuales con las mejores practicas en desarrollo de proveedores y procedimiento para el diseño e implementación de políticas de fomento para incrementar la participación de las pymes en las compras de las ECP; los cuales fueron difundido a las cinco ECP del proyecto y a 12 ECP adicionales del sector de energía y telecomunicaciones.
Componente 2: Implementación de programas de desarrollo de proveedores.
• Se elaboró el diseño y la implementación del programa de desarrollo de proveedores, junto con las cinco ECP. Cada etapa fue presentada y avalada por las ECP de modo que todas ellas cuentan con las metodologías desarrolladas para su implementación al interior de sus organizaciones.
• 114 pymes fueron asistidas mediante un diagnóstico personalizado, con su plan de mejoramiento; del total de diagnósticos, se implementaron 93 proyectos de mejoramiento. El costo de los proyectos de mejora fueron financiados en la siguiente forma: el 40% del valor total por la Pyme y el 60% restante fue aportado con recursos del proyecto. Adicionalmente, se desarrollaron 8 capacitaciones a las 114 pymes sufragadas totalmente por el proyecto. La inversión total en asistencia técnica a las pymes, fue de 708.5 mil dólares (TRM: 1756). En el presupuesto solo se contaba con 400 mil dólares (la diferencia se obtuvo de la optimización de recursos del proyecto durante la fase de diseño de las metodologías). El aporte de las Pymes en los proyectos de mejoramiento ascendió a 331 millones de pesos.
• La medición de satisfacción entre las PYMES y ECP del proyecto, fueron del 94% y 88.6% respectivamente, superando el 75% establecido en la meta.
Componente 3: Diseminación del modelo e institucionalización del proyecto.
• Toda la información generada por el proyecto durante los 42 meses de trabajo, están sistematizados y montados en la plataforma Web (todas las ECP y las Pymes cuentan con su clave de ingreso en tiempo real con el Centro de Negocio de ACIEM).
• Se socializó el proyecto en 1460 Pymes en las cuatro ciudades aprobadas por el proyecto (Bogotá, Medellín, Bucaramanga y Barrancabermeja), permitiendo generar el interés y facilitar en cierta forma la selección de las 114 pymes del piloto. La meta establecida era difundir el proyecto en 1000 pymes.
• El Centro de Negocio de ACIEM Cundinamarca, está funcionando. Actualmente se está replicando la metodología de desarrollo de proveedores en ISAGEN y en la empresa Gas Natural S.A. ESP, con financiación de la Fundación de Gas Natural (España) y la Gobernación de Boyacá.
CONCLUSIONES
1. En términos generales la ejecución del proyecto se cumplió en el tiempo establecido, con la ejecución del 99.99% del presupuesto aprobado, y se superaron ampliamente las metas previstas.
2. Los programas de desarrollo de proveedores generalmente nacen como una necesidad de la gran empresa, de fortalecer su cadena de abastecimiento, lo cual permite establecer relaciones de largo plazo con proveedores fortalecidos y basados en una mejor competitividad -generando para las partes valor agregado y desarrollo en la región- .
3. El problema para las pymes se genera cuando las empresas contratantes prefieren trabajar con grandes empresas para el suministro de los bienes y servicios requeridos para conseguir la garantía del trabajo. Sin embargo, la gran empresa subcontrata a las Pymes, las cuales son las que en últimas hacen el trabajo, con los subsecuentes sobre costos por la intermediación. Esto significa que las Pymes tienen bajos niveles de participación en los procesos de compras y por ende la contratación sea marginal, muy por debajo de los niveles existentes en países similares a Colombia. Esta situación se debe a la falta de confianza entre las empresas contratantes y las Pymes. La mejor forma de solucionar este problema es mediante programas de desarrollo de proveedores, cuyo objetivo es generar confianza a partir del incremento de la competitividad y calidad de las Pymes.
4. Se considera que la falta de confianza obedece a cuatro causas:
4.1. Falta de información y baja comunicación entre contratantes y contratados:
A las Pymes les resulta difícil acceder a información sobre procedimientos de compras y oportunidades de negocio de las grandes Empresas. En otras palabras los procedimientos de contratación y el registro de proveedores son poco conocidos entre las pymes; los criterios de evaluación de las compras y contrataciones no son ampliamente difundidos y en ocasiones excluyen a las pymes; la información sobre el plan de compras y contrataciones no es de conocimiento público, solo publican las de mayor tamaño pero las de tamaño medio y bajo no se publican. Es en este sector donde se encuentran las mayores oportunidades para las pymes.
b) Falta de experiencia de las grandes empresas en trabajo con Pymes:
Existe la creencia de que las pymes no tienen la capacidad para cumplir los requerimientos de contratación, y como medida preventiva, las empresas estipulan condiciones de experiencia y calidad que impiden el ingreso de las pymes a los registros de proveedores y por ende a participar en los procesos de contratación y compras.
c) Altos costos de transacción:
La tendencia en las compras y contrataciones de las grandes empresas por lo general es hacerla a gran escala porque significa ahorro al no tener que desagregarlas, y adicionalmente, no tener que trabajar con un mayor número de proveedores. Por el lado de las Pymes tienen dificultades en cubrir esas necesidades de escala y es poco habitual que usen mecanismos de asociatividad.
d) Baja capacidad tecnológica, administrativa y financiera de las pymes:
las exigencias de calidad, garantías técnicas y de solvencia financiera limitan la participación de las pymes en las compras y contrataciones de las grandes empresas, especialmente cuando éstas cancelan los servicios recibidos a periodos mayores a 45 días, práctica que genera bajo flujo de caja, sobre costos financieros e iliquidez de la pyme.
5. Como conclusión un buen programa de desarrollo de proveedores debe dar respuesta a los cuatro problemas antes mencionados y de hecho propender para que la relación cliente-proveedor sea mutuamente beneficiosa a largo plazo y satisfaga los intereses de las partes, especialmente lo relacionado con la calidad, oportunidad y costo. Para que esto funcione, debe estar soportado en tres principios básicos: la competitividad, que existan reglas claras (transparencia) y haya honestidad en la relación entre proveedores y compradores, generándose confianza y beneficios recíprocos.
6. El modelo de desarrollo de proveedores implementado con el proyecto BID en las cinco Empresas con Capital Público (ECP), estuvo centrado en la identificación de aquellas oportunidades de negocios (demanda) viables, de modo que fueran suministradas por las Pymes. Esto generará un gran potencial a futuro, de tal manera que se jalonen procesos de mejoramiento. En otras palabras no tiene sentido, que se inviertan grandes sumas de dinero en programas de desarrollo de proveedores, si la demanda de las líneas de negocio en donde ellos estén ofertando no tenga un potencial atractivo y estratégico. De otra forma, es poco probable que se recupere el retorno de la inversión en el corto plazo; en otros términos, la forma de recuperar la inversión de la gran empresa es a través de los ahorros obtenidos al contratar con proveedores competitivos que hagan parte de los programas de desarrollo de proveedores.
Universidad Nacional de Colombia
Profesor Facultad de Ingeniería.
Departamento de Ingeniería de Sistemas e Industrial
Ingeniero Jorge Álvarez Mantilla
Centro de Negocios ACIEM
PYMES EN COMPRAS DE BIENES Y SERVICIOS DEMANDADOS POR LAS EMPRESAS CON CAPITAL PÚBLICO
RELACIÓN ENTRE PYMES Y ECP
1. Existen aproximadamente 49.000 PYMES en el país. Si bien generan alrededor del 53% de la producción bruta y producen el 63% del empleo nacional, tienen problemas endógenos y exógenos.
2. En cuanto a las empresas con capital público (ECP) existen 89 empresas de este tipo en todo el país. Las compras representan el 11% del PIB y el 20% de las compras totales de bienes transables.
3. Las PYMES participan actualmente en el 8% de las compras de productos de ingeniería de las ECP.
4. Las ECP que hacen parte del piloto del proyecto son: TELECOM, ETB, ISA, ISAGEN Y ECOGAS.
LAS PYMES FRENTE A LAS ECP
Primero: Entre los principales problemas de las PYMES están la falta de planes de mercado técnicamente diseñados, la ausencia de planeación estratégica, la falta de indicadores de gestión, el bajo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, el bajo nivel de innovación tecnológica.
Segundo: Otros problemas se refieren a: el poco conocimiento del marco normativo de apoyo a la PYME, la falta de esquemas de promoción de la asociatividad e innovación. Los riesgos, el bajo nivel de financiación; otros problemas de tipo tecnológico pueden ser el bajo nivel de penetración de Internet en el país o la poca innovación.
Tercero: Las barreras de acceso a la contratación se relacionan con las compras de gran escala de las ECP que no pueden ser satisfechas por las PYMES y la desconfianza en la capacidad de las mipymes debido a las siguientes razones: a) el desconocimiento de los procedimientos de contratación, b) la asociatividad, c) la capacidad empresarial, financiera y tecnológica.
Cuarto: Estos y otros aspectos influyen en su baja posición competitiva en el mundo.
Del lado de las ECP se observa lo siguiente: generalmente no publican aquellos procesos de contratación que son viables de ser suministrados por las PYMES y por tanto limitan su participación; así mismo algunas de las ECP aplican prácticas de pagos por servicios recibidos en plazos mayores de 60 días, afectando el flujo de caja y ocasionando iliquidez en las Mipymes, teniendo que recurrir a préstamos bancarios, los cuales generan gastos financieros que en algunos casos llegan a superar las utilidades estimadas del negocio.
EL PROBLEMA
Bajo nivel de participación de las PYMES en las compras de ingeniería de las ECP
Este problema se puede dividir en los siguientes aspectos:
1. La baja capacidad tecnológica y financiera junto con la falta de experiencia de las PYMEs en genera desconfianza entre las ECP.
2. Las PYMEs desconocen cómo operan los procesos de contratación de las ECPs
3. Las ECPs difunden muy restrictivamente las oportunidades de negocios
4. Las ECPs demandan suministros de bienes y servicios a gran escala.
5. Las PYMEs tienen muy baja participación en los procesos de compras con las ECP
6. Las PYMEs no acostumbran a desarrollar procesos de asociatividad, como mecanismo para participar en estos procesos. En ese sentido, falta experiencia en el trabajo entre las PYMES y las ECPs.
DESCRIPCIÓN RESUMIDA DEL PROYECTO
El proyecto incluye tres componentes.
El primero consiste en poner en marcha un mecanismo que permita centralizar y difundir información sobre oportunidades de negocio, requisitos y procedimientos de compras de las ECP y buenas prácticas para el desarrollo de proveedores (PYMEs) en las ECP.
El segundo componente consiste en implementar programas de desarrollo de proveedores (PDP) PYMEs en 5 ECP.
El tercer componente está dirigido a la difusión de los resultados del proyecto e institucionalización del proyecto a través del Centro de Negocios, que permitiera replicar el proceso de aprendizaje en otras ECP de los sectores de Energía y Telecomunicaciones y continuar generando valor en las Pymes Colombianas.
BENEFICIARIOS DIRECTOS DEL PROYECTO
En general las PYMEs formalmente registradas que operen en sectores con oportunidad de negocios con empresas con capital público (ECP) de Colombia.
En particular 715 Pymes a través del primer componente y 100 Pymes a través del segundo componente.
5 ECPs: ISA, ISAGEN y TGI (Energía) y ETB y TELECOM (Telecomunicaciones).
JUSTIFICACIÓN
1. Las compras de las Empresas con Capital Público (ECP) constituyen una importante fuente de nuevos negocios y crecimiento para la Pyme en Colombia.
2. Las relaciones comerciales entre las ECP y las Pymes pueden ser un mecanismo eficiente de transferencia de tecnología y mejora de la productividad, y
3. Las ECP participantes mostraron interés en desarrollar proveedores Pymes, las cuales expresaron su compromiso por escrito en participar en el proyecto
OBJETIVO GENERAL DEL PROYECTO
Consiste en incrementar la competitividad de las PYMEs (proveedores) para el suministro de bienes y servicios a las Empresas con Capital Público Colombianas (ECP).
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
1. Contribuir al aumento de competitividad de las Pymes para el suministro de bienes y servicios a las Empresas con Capital Público (ECP) colombianas, a través de la implementación de un modelo piloto de desarrollo de proveedores (PYMEs) preferentemente en sectores de energía y telecomunicaciones.
2. Diseñar la metodología general y las herramientas que se deben utilizar en el proyecto, en especial, el desarrollo y puesta en marcha de una plataforma Web que sirve como punto de encuentro entre la oferta y la demanda.
3. Lograr mejorar las interacciones entre las PYMES, Las ECP y las entidades de apoyo, para lo cual se harán convocatorias, diagnósticos, procesos de selección, catalogación técnica, captación de proveedores estratégicos, implementación de mejoras, levantamiento de información, planes de negocios/oportunidades de negocios. Catalogación técnica, proveedores estratégicos y oportunidades de negocios
RECURSOS PARA EL DESARROLLO DEL PROYECTO
• El MINCIT solicitó financiación al BID para este programa (2002)
• Se firmó con Fiduagraria/Fomipyme el contrato de cofinanciación (finales de 2003). Se firmó el convenio de cooperación técnica no reembolsable entre el BID y ACIEM (abril 2005).
FINANCIAMIENTO DEL PROYECTO
Modalidad No Reembolsable
BID/FOMIN US$ 720,000 (59%)
Contrapartida local US$ 495.800 (41%)
Total US$ 1’215.800 (100%)
Periodo de ejecución: Ejecución de 36 meses y Desembolsos 42 meses
METODOLOGÍA DEL PROYECTO
La metodología tiene cuatro fases:
La primera fase del proyecto fue la de planeación que se realizó conjuntamente entre la institución ejecutora (ACIEM) y la Universidad que hizo la interventora (Universidad Nacional). Esta fase está en gran medida resumida en la respuesta a las preguntas: qué hacer, para qué/porqué hacerlo, a quién va dirigido el proyecto, cómo hacerlo, cuánto cuesta y cuándo hacerlo.
La segunda fase respondió al diseño constituido por los siguientes componentes:
1. Diseño del sistema de gestión
2. Diseño del mecanismo de información
3. Organización de la Unidad Ejecutora (UE)
4. Diseño Unificado de la Plataforma (UE)
5. Conformación y capacitación red de consultores
6. Además, está el diseño de las siguientes herramientas:
Benchmarking y el diagnóstico preliminar para el desarrollo de la guía PYME
Mejores prácticas para el desarrollo modelo de proveedores tanto para las Pymes (Manual de acceso a las compras de las ECP), como para las ECP (Manual de desarrollo de proveedores y mejores prácticas para incrementar participación Pyme en las compras)
Con la elaboración del producto anterior se llega al modelo educativo y al modelo comunicativo.
Con la elaboración del producto anterior se llega al modelo educativo y al modelo comunicativo.
7. Diseño del Proceso de convocatoria y difusión del proyecto en Pymes en las ciudades sedes del proyecto (Bogotá, Medellín, Bucaramanga y Barrancabermeja) que permitiera conformar una base de datos de más de 1000 pymes y a partir de ella, seleccionar las 100 Pymes beneficiarias del proyecto.
La tercera fase de la metodología tuvo que ver con las herramientas a utilizar y el análisis de la información para la elaboración de los diagnósticos de las PYMEs. Para esta elaboración se definieron ocho (8) factores a estudiar, como se menciona a continuación:
Mercadeo/ventas, mejoramiento continuo, planeación y producción, direccionamiento estratégico, talento humano, calidad, cadena de valor y finanzas (los resultados de los estudios se mostrarán más adelante).
La cuarta fase de la metodología definió la organización del centro de negocios, la estructura, operación y funcionamiento.
DESARROLLO DE LA METODOLOGÍA
Luego de la fase de planeación se elaboraron los esquemas de diseño para los programas de desarrollo de proveedores (esquemas B y A)
B. Implementación de metodologías y herramientas
A. Diseño de metodologías y herramientas
Con el diseño descrito hasta este momento se comienza la implementación del proceso para lograr los objetivos específicos que pretenden alcanzar el que haya unas relaciones gana-gana de largo plazo entre las ECP y las PYMEs, de manera que los proveedores sean rentables y confiables
BENEFICIOS, EXPECTATIVAS Y MERCADO POTENCIAL
En el siguiente diagrama se pueden visualizar los beneficios del proyecto desglosándolos para el gobierno, los gremios y asociaciones, las ECP/PYMES, entidades tecnológicas, entidades financieras y entidades promotoras.
Para conseguir satisfacer estas expectativas se consideró que era muy importante trabajar en la cultura empresarial y en los valores que deberían orientar este proceso, lo cual se resume en el diagrama sobre principios y valores del modelo de desarrollo de proveedores.
Es de aclarar que estos 10 principios fueron seleccionados a partir de los factores de éxito que sistemáticamente estaban presente en el “Benchmarking” realizado, en el cual, se estudiaron con detenimiento alrededor de 27 programas de desarrollo de proveedores implementados en el mundo y adicionalmente esos factores aplicaban a la cultura y necesidades predominantes en Colombia.
Con base en lo anterior y considerando que no es posible hacer un proyecto de tal magnitud en forma aislada, es necesario anotar que se ha requerido del apoyo y la articulación de otros agentes que complementen la iniciativa y permitan gestionar los cambios requeridos para generar los beneficios del proyecto.
A continuación se presenta el diagrama de beneficios y expectativas, desglosándolos para el gobierno, los gremios y asociaciones, las ECP/PYMES, entidades tecnológicas, entidades financieras y entidades promotoras
Las anteriores expectativas son posibles, entre otras razones porque la contratación actual y potencial de las ECP es del orden de $ 1.587.094 MILLONES, según se puede apreciar en el gráfico de contratación ECP y en el gráfico por líneas de negocios, entre otras
CONTRATACIÓN TOTAL: $ 1.587.094 MILLONES
Por líneas de negocios
Implementación del programa de desarrollo de proveedores
La implantación del programa de desarrollo de proveedores. Por un lado está la conformación de la red de ECPs, para lo cual se comenzó con un estudio de la demanda hasta llegar a determinar los negocios rentables (ver las siguientes figuras)
De igual forma se constituyó la red de pymes, comenzando por la determinación de los proveedores potenciales hasta definir los negocios rentables
CENTRO DE NEGOCIOS ESTRUCTURA, OPERACIÓN Y FUNCIONAMIENTO
Acerca del centro de negocios es necesario establecer que su estructura tiene como base a ACIEM que para hacer la operación se apoya en a) una plataforma ideológica, b) patrocinadores, c) establecimiento de alianzas, d) red de consultores. Esta infraestructura tiene como propósitos: 1. Identificar el mercado. 2. Determinar grandes empresas y/o de capital público. 3. Red de proveedores (PYMEs). 4. Procesos de implementación. 5. Satisfacción del mercado
El Centro de Negocios a partir de toda esta infraestructura y el aprendizaje obtenido, permitirá que las demandas de las ECP sean satisfechas por las ofertas PYMEs de bienes y servicios, basados en la competitividad y con un claro y definido gana – gana por las partes. Esto solo es posible, cuando las oportunidades de negocios de las ECP a futuro, puedan ser satisfechas por las PYMES cumpliendo las características y especificaciones del bien y servicio transado, a través de estrategias encaminadas a establecer relaciones de largo plazo.
El mecanismo de funcionamiento del centro de negocio se esquematiza en el siguiente grafico:
De otra parte el Centro debe fortalecer a los proveedores para que atiendan las compras públicas y/o de empresas multinacionales, para lo cual deberá reformarse la ley de contratación pública para que incentive la contratación con las Mipymes e implementarse planes de asistencia técnica.
METAS DEL PROYECTO
A pesar del hecho de contar con menos presupuesto debido a la menor TRM del dólar durante la ejecución del proyecto, se logró incluir a la ciudad de Barrancabermeja, además de las tres ciudades sedes iníciales (Bogotá, Medellín y Bucaramanga), así mismo se logró cubrir un mayor número de pymes (114 Vs. 100), y se dio cumplimiento al alcance establecido en el proyecto.
• El 90% de las 200 oportunidades de negocio colocadas en Internet fueron contestadas por Pymes. Se logró que el 100% de las 122 invitaciones realizadas por las ECP a las Pymes, fueron respondidas.
• Incremento en la participación de las Pymes en las ventas a empresas públicas. El 30% de las Pymes participantes firmaron contratos con las ECP, lo cual significó un alto número de participación en el piloto desarrollado.
• ACIEM Cundinamarca cuenta con certificación ISO 9000 para sus actividades y en especial para desarrollo de Proveedores PYME.
• 5 empresas públicas han implementado programas de desarrollo de proveedores Pyme.
• El Centro de Negocios desarrolló programas de desarrollo de proveedores a ECP como Gas Natural ESP SA e ISAGEN, lo cual le permite su autosostenibilidad. El 90% de las 200 oportunidades de negocio colocadas en Internet fueron contestadas por Pymes.
• Incremento en la participación de las Pymes en las ventas a empresas públicas.
• ACIEM Cundinamarca logró la certificación ISO 9000 para sus actividades y en especial para desarrollo de Proveedores Pyme.
• 5 empresas públicas implementaron programas de desarrollo de proveedores Pyme.
• El Centro de Negocios se convirtió en autosostenible.
LOGROS DEL PROYECTO
1. Introducción
Las PYMES recibieron la información sobre el proyecto. 750 Pymes recibieron información acerca de los procedimientos de compra de las ECP y 100 Pymes participantes optimizaron sus procesos productivos, comerciales y de gestión.
2. Resultados del PROYECTO (según la metodología del marco lógico)
A nivel de FIN
Para el piloto desarrollado, se logró consolidar la oferta de 114 pymes en las líneas estratégicas definidas por las ECP, logrando:
• Incrementar en un 250% el número de proveedores fortalecidos.
• Mejorar la participación de las PYMEs en las compras de las ECPs, dado su interés para contratarlos.
A nivel de PROPOSITO
• EL 30% de las Pymes participantes en el proyecto concretaron 79 contratos con las cinco ECP por una suma superior a los 21.000 millones de pesos.
• El Centro de Negocios de ACIEM Cundinamarca genera ingresos para su sostenibilidad.
a. Se ejecutó en el 2008 contrato con Gas Natural SA ESP para desarrollar 16 microempresas en ocho municipios de la región Cundiboyacense, con resultados aceptables.
b. Se ejecutó en el 2009 contrato con ISAGEM para diagnosticar empresarialmente a 19 Microempresas proveedoras de servicios a las centrales de generación eléctrica (San Carlos-Jaguas, Miel I y Termocentro).
c. Se tramita contrato con Gas Natural ESP SA para darle continuidad al proceso de mejoramiento para que las 16 proveedoras obtengan certificación de calidad ISO 9000.
d. Se tramita contrato con ISAGEN para implementar planes de mejoramiento identificado durante la etapa de diagnóstico realizado a las 19 empresas proveedoras.
e. Se han generado propuestas para la Alcaldía de Bogotá, Dirección de Carbón del ministerio de Minas, Bavaria y ETB (en espera de aprobación. Así mismo, se está articulando con tres proyectos: ANDI/BID, CYGA/BID y Cámara de Comercio Bogotá/BID).
f. Se presentó proyecto de fortalecimiento empresarial a 65 Mipymes de ingeniería a Fomipyme (se espera aprobación).
A nivel de COMPONENTES
Componente 1: Difusión de información y buenas prácticas para el desarrollo de proveedores Pymes en las ECP
• Se diseñó y se desarrolló una plataforma Web como punto de encuentro virtual entre las ECP y las Pymes del proyecto.
• Se difundieron 473 oportunidades de negocio a las Pymes, a través de la plataforma Web; de las cuales, 351 identificadas en las cinco ECP del proyecto y el resto provenientes de otras ECP.
• Las ECP invitaron a las Pymes del proyecto a participar en 122 procesos de contratación, de lo cual se concretó un total de 79 negocios
• Se capacitaron 815 pymes en procesos de contratación de las ECP y se capacitó en los factores de éxito de un proveedor en procesos de contratación.
• Se realizó benchmarking sobre modelos exitosos de desarrollo de proveedores Pymes en el mundo.
• Se realizaron dos misiones internacionales para sensibilizar a los líderes de las cinco ECP participantes y conocieran directamente experiencias exitosas en desarrollo de proveedores (Modelo IMPIVA de la Comunidad Valenciana de España y el Modelo Chile-compra de Chile).
• El proyecto elaboró manuales con las mejores practicas en desarrollo de proveedores y procedimiento para el diseño e implementación de políticas de fomento para incrementar la participación de las pymes en las compras de las ECP; los cuales fueron difundido a las cinco ECP del proyecto y a 12 ECP adicionales del sector de energía y telecomunicaciones.
Componente 2: Implementación de programas de desarrollo de proveedores.
• Se elaboró el diseño y la implementación del programa de desarrollo de proveedores, junto con las cinco ECP. Cada etapa fue presentada y avalada por las ECP de modo que todas ellas cuentan con las metodologías desarrolladas para su implementación al interior de sus organizaciones.
• 114 pymes fueron asistidas mediante un diagnóstico personalizado, con su plan de mejoramiento; del total de diagnósticos, se implementaron 93 proyectos de mejoramiento. El costo de los proyectos de mejora fueron financiados en la siguiente forma: el 40% del valor total por la Pyme y el 60% restante fue aportado con recursos del proyecto. Adicionalmente, se desarrollaron 8 capacitaciones a las 114 pymes sufragadas totalmente por el proyecto. La inversión total en asistencia técnica a las pymes, fue de 708.5 mil dólares (TRM: 1756). En el presupuesto solo se contaba con 400 mil dólares (la diferencia se obtuvo de la optimización de recursos del proyecto durante la fase de diseño de las metodologías). El aporte de las Pymes en los proyectos de mejoramiento ascendió a 331 millones de pesos.
• La medición de satisfacción entre las PYMES y ECP del proyecto, fueron del 94% y 88.6% respectivamente, superando el 75% establecido en la meta.
Componente 3: Diseminación del modelo e institucionalización del proyecto.
• Toda la información generada por el proyecto durante los 42 meses de trabajo, están sistematizados y montados en la plataforma Web (todas las ECP y las Pymes cuentan con su clave de ingreso en tiempo real con el Centro de Negocio de ACIEM).
• Se socializó el proyecto en 1460 Pymes en las cuatro ciudades aprobadas por el proyecto (Bogotá, Medellín, Bucaramanga y Barrancabermeja), permitiendo generar el interés y facilitar en cierta forma la selección de las 114 pymes del piloto. La meta establecida era difundir el proyecto en 1000 pymes.
• El Centro de Negocio de ACIEM Cundinamarca, está funcionando. Actualmente se está replicando la metodología de desarrollo de proveedores en ISAGEN y en la empresa Gas Natural S.A. ESP, con financiación de la Fundación de Gas Natural (España) y la Gobernación de Boyacá.
CONCLUSIONES
1. En términos generales la ejecución del proyecto se cumplió en el tiempo establecido, con la ejecución del 99.99% del presupuesto aprobado, y se superaron ampliamente las metas previstas.
2. Los programas de desarrollo de proveedores generalmente nacen como una necesidad de la gran empresa, de fortalecer su cadena de abastecimiento, lo cual permite establecer relaciones de largo plazo con proveedores fortalecidos y basados en una mejor competitividad -generando para las partes valor agregado y desarrollo en la región- .
3. El problema para las pymes se genera cuando las empresas contratantes prefieren trabajar con grandes empresas para el suministro de los bienes y servicios requeridos para conseguir la garantía del trabajo. Sin embargo, la gran empresa subcontrata a las Pymes, las cuales son las que en últimas hacen el trabajo, con los subsecuentes sobre costos por la intermediación. Esto significa que las Pymes tienen bajos niveles de participación en los procesos de compras y por ende la contratación sea marginal, muy por debajo de los niveles existentes en países similares a Colombia. Esta situación se debe a la falta de confianza entre las empresas contratantes y las Pymes. La mejor forma de solucionar este problema es mediante programas de desarrollo de proveedores, cuyo objetivo es generar confianza a partir del incremento de la competitividad y calidad de las Pymes.
4. Se considera que la falta de confianza obedece a cuatro causas:
4.1. Falta de información y baja comunicación entre contratantes y contratados:
A las Pymes les resulta difícil acceder a información sobre procedimientos de compras y oportunidades de negocio de las grandes Empresas. En otras palabras los procedimientos de contratación y el registro de proveedores son poco conocidos entre las pymes; los criterios de evaluación de las compras y contrataciones no son ampliamente difundidos y en ocasiones excluyen a las pymes; la información sobre el plan de compras y contrataciones no es de conocimiento público, solo publican las de mayor tamaño pero las de tamaño medio y bajo no se publican. Es en este sector donde se encuentran las mayores oportunidades para las pymes.
b) Falta de experiencia de las grandes empresas en trabajo con Pymes:
Existe la creencia de que las pymes no tienen la capacidad para cumplir los requerimientos de contratación, y como medida preventiva, las empresas estipulan condiciones de experiencia y calidad que impiden el ingreso de las pymes a los registros de proveedores y por ende a participar en los procesos de contratación y compras.
c) Altos costos de transacción:
La tendencia en las compras y contrataciones de las grandes empresas por lo general es hacerla a gran escala porque significa ahorro al no tener que desagregarlas, y adicionalmente, no tener que trabajar con un mayor número de proveedores. Por el lado de las Pymes tienen dificultades en cubrir esas necesidades de escala y es poco habitual que usen mecanismos de asociatividad.
d) Baja capacidad tecnológica, administrativa y financiera de las pymes:
las exigencias de calidad, garantías técnicas y de solvencia financiera limitan la participación de las pymes en las compras y contrataciones de las grandes empresas, especialmente cuando éstas cancelan los servicios recibidos a periodos mayores a 45 días, práctica que genera bajo flujo de caja, sobre costos financieros e iliquidez de la pyme.
5. Como conclusión un buen programa de desarrollo de proveedores debe dar respuesta a los cuatro problemas antes mencionados y de hecho propender para que la relación cliente-proveedor sea mutuamente beneficiosa a largo plazo y satisfaga los intereses de las partes, especialmente lo relacionado con la calidad, oportunidad y costo. Para que esto funcione, debe estar soportado en tres principios básicos: la competitividad, que existan reglas claras (transparencia) y haya honestidad en la relación entre proveedores y compradores, generándose confianza y beneficios recíprocos.
6. El modelo de desarrollo de proveedores implementado con el proyecto BID en las cinco Empresas con Capital Público (ECP), estuvo centrado en la identificación de aquellas oportunidades de negocios (demanda) viables, de modo que fueran suministradas por las Pymes. Esto generará un gran potencial a futuro, de tal manera que se jalonen procesos de mejoramiento. En otras palabras no tiene sentido, que se inviertan grandes sumas de dinero en programas de desarrollo de proveedores, si la demanda de las líneas de negocio en donde ellos estén ofertando no tenga un potencial atractivo y estratégico. De otra forma, es poco probable que se recupere el retorno de la inversión en el corto plazo; en otros términos, la forma de recuperar la inversión de la gran empresa es a través de los ahorros obtenidos al contratar con proveedores competitivos que hagan parte de los programas de desarrollo de proveedores.
jueves, 24 de septiembre de 2009
Proyectos por grupo
Nombre Algoritmos y Combinatoria (ALGOS-UN)
• Diseño y entrenamiento de modelos ocultos de Markov y redes neuronales con algoritmos evolutivos
• Especificación de requerimientos para unGrid: Una malla de computación distribuida (supercomputador virtual distribuido) en la Universidad Nacional de Colombia
Nombre Grupo Interdisciplinario de Investigación y Desarrollo en Gestión, Productividad y Competitividad - Biogestión
• Análisis prospectivo para la cadena productiva Cacao-Chocolate, identificando demandas tecnológicas y no tecnológicas para la preparación de la agenda de investigación, evaluando la gestión de la competitividad en esta cadena
• Asesoría a docentes y estudiantes de la Facultad interesados en publicar una obra literaria, proteger un Software o el resultado de un trabajo de investigación sobre los temas relacionados con los derechos de autor, propiedad intelectual e industrial
• Capacitación en Integración Empresarial dentro del proyecto: Diagnóstico de las micro y famiempresas en los sectores económicos de la localidad Antonio Nariño,
• Conformación y desarrollo sostenible de minicadenas productivas. Aspectos conceptuales y guía metodológica
• Definición de agendas de investigación en cadenas productivas industriales a partir de sistemas de inteligencia
• Determinar la participación de la materia prima, mediante el análisis de estudios de insumos importados y el valor agregado nacional, evaluando cuadros insumo producto, análisis de solicitudes de reposición y evaluación de estudios de demostración
• Direccionamiento estratégico del Programa Nacional de Biotecnología 2004 - 2008
• Diseño estructurado de un modelo para la aplicación de un Sistema de Información Integral que podrá ser aplicado tanto en la Facultad de Ingeniería como en la Universidad Nacional de Colombia sede Bogotá D.C.
• Ejecución del Proyecto ALCA, en su componente de competitividad. Fase : Estrategia metodológica para la referenciación competitiva en clusters estratégicos regionales
• Elaboración del Manual de Procedimientos para la prestación de servicios de la unidad de innovación tecnológica
• Estudio Prospectivo en la Cadena Productiva del Tabaco
• Estudio de previsión tecnológica e industrial de cadenas productivas colombianas
• Evaluación de análisis del impacto de los proyectos del sistema nacional de innovación.
• Evaluación técnica de las empresas postulantes al Premio Colombiano a la Innovación Tecnológica Empresarial para Mipymes INNOVA 2006
• Fortalecimiento de la capacidad de integración mediante redes empresariales lideradas por Cigraf para la adecuación e implementación de productos y procesos de desarrollo tecnológico. Caso: competencias laborales
• Gestión de los sistemas de información y tecnologías informáticas en las universidades públicas
• Plan de acción en prospectiva para la facultad de Ingeniería
• Planeación estratégica del Bienestar universitario en Ingeniería
• Proceso de intervención para la conformación y el desarrollo sostenible de Minicadenas Productivas
• Programa de Iniciativas Universitarias para la paz y la convivencia
• Prospectiva Tecnológica del Sector de Empaques Plásticos Flexibles y Semi-rígidos en Colombia
• Reestructuración del bienestar universitario
• Reorganización de la facultad de Ingeniería
• Transferencia de tecnología para un sistema de evaluación y formación en competencias laborales, técnicas y administrativas
Nombre COMPLEXUS
• Organizaciones para la creación. Una mirada desde la complejidad. Caso de la Universidad Nacional. Sede Bogotá.
• Redes para la Gestión del Conocimiento
• Tipológicas de las organizaciones innovadoras en el sector manufacturero. Un enfoque complejo. Estudio de la cadena del plástico
• Tipologías de organizaciones innovativas en el sector manufacturero. El caso del subsector marroquinero. Un enfoque complejo.
Nombre ETHOS
• Mapa Linguistico del Departamento del Atlántico
Nombre GITUN - Grupo de Investigación de Teleinformática de la Universidad Nacional de Colombia
• Normas Técnicas Colombianas en la Interconexión de Redes de Telecomunicaciones en Ambiente Multiusuario y Multioperador
Nombre GRIEGO (Grupo Investigación en Gestión de Organizaciones)
"Proyecto de Modernización de Archivos Judiciales", Consejo Superior de la Judicatura
"Proyecto de Seguridad Social en materia pensional", Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. (2000 - 2001)
Asesoramiento a emprendedores
Codirector del Proyecto de Evaluación del Sector de Comercio Exterior. Convenio Universidad Nacional - Departamento Administrativo de la Función Pública
Director del Proyecto fe Implementación del Sistema de Control Interno de la Universidad Nacional. Convenio Universidad Nacional de Colombia - FONADE
Estudio del tejido industrial - guía industrial
Gestión de Calidad UIFCE
ISO 9001:2000 en los centros de formación colaboradores de la Generalitat
Implantación de la ISO 9001:2000 en Promoción Econòmica
Implementación de un sistema de información para la gestión de las investigaciones
Modernización Administrativa de la Universidad Nacional
Plan de dinamización del comercio
Proyecto Interventoria SENA - Universidad Nacional
Proyecto SAP
Proyecto de Modernización de Archivos Judiciales
Proyecto de petición de un proyecto de Escuela Taller
Proyectos Monitores Master
Responsable Formación en la Escuela taller
Nombre Grupo de Investigación sobre Economía Evolucionista e Institucional
• Desarrollo de Sistemas de Seguimiento a Mercados Eléctricos Internacionales
• ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO Y LA EDUCACIÓN
• Investigación sobre Empresa y Desarrollo en la Industria Manufacturera Colombiana 1970-2000
Nombre Ingeniería Institucional
Investigación sobre cadenas
• Alianza "cadena agroalimentaria de la quinua"
• Alianza para el desarrollo tecnológico y competitivo y sostenible de la explotación porcícola en la provincia de sumapaz
• Alianza para el mejoramiento de la productividad y comercialización de mora de castilla (rubus glaucus), a traves de la asociacion de productores de frutas y verduras de clima frio y moderado del municipio de san bernardo (frusan)
• Alianza productiva para la producción y comercialización de papa criolla
• Alianza productiva para la produccion y comercialización de mora de castilla para el municipio de saboyá
• Alianzas productivas
• Alianzas productivas de "caucheros por cundinamarca"
• Adelantar acompañamiento educativo en Instituciones Educativas Públicas beneficiarias de Computadores para educar durante el año 2005 y 2006 mediante la vinculación de delegados del programa
• De la cadena productiva láctea con los productores asociados a la cooperativa integral la despensa del oriente coopintegral
• Establecimiento de 100 ha de cacao en sistema agroforestal en un esquema de agricultura limpia en el municipio del peñón departamento de cundinamarca
• Fortalecimiento de la cadena productiva de flores nativas y follajes tropicales a traves de alianzas estrategicas de produccion y comercializacion en el municipio de pacho departamento de cundinamarca
• Formular los criterios técnicos del diseño, desarrollo e implementación de una solución informática para el manejo de las realciones político-estratégicas con las diferentes entidades.
• Ingenieria y Sociedad
• Modelo de Gestión del plan de ordenamiento territorial de Bogotá
Nombre INNOVACIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO
• Creación de la sala de simulación para el departamento de ingeniería industrial
• Desarrollo de Software de activos fijos y depreciación a nivel contable y fiscal
• Desarrollo de Software de inventarios materia prima, producto en proceso y producto terminado
• Desarrollo de Software de programación de producción
• Desarrollo e implementación de estrategias de articulación de los entornos científico y productivo del SRI de Caldas
• El transporte como actividad clave de la logistica
• Modelo con enfoque estratégico y procedimientos para contribuir al incremento del nivel de desempeño de las PyMES de confección desde la función de producción. Aplicaciones en la Región del Tolima.
• Modelo, procedimientos y soluciones informáticas para mejorar el nivel de efectividad de los sistemas de producción de PyMES metalmecánicas . Aplicaciones en el subserctor 381 de la ciudade de Manizales.
• Red Regional de Normalización, Certificación y Metrología del Eje Cafetero
Nombre LABORATORIO DE INVESTIGACIÓN EN SISTEMAS INTELIGENTES
• Computación evolutiva y aplicaciones
• Fundamentos de la computación
• Neurocomputación y aplicaciones
• Sistemas inmunológicos artificiales y aplicaciones
Nombre Logística Industrial-Organizacional "GICO"
• Capital Social en las Universidades Públicas de Medellín
• Desarrollo de modelos de programación matemática fuzzy para la planificación de la producción en contextos de incertidumbre. Un caso aplicado al la industria automotriz.
• Dinámica Organizacional y Administración de las Organizaciones no Gubernamentales-ONG- en Antioquia.
• El cambio en la pyme ante la sociedad de la información. Aplicación a empresas cooperativas y empresas del sector textil e informático en la comunidad valenciana. Desarrollo de análisis, diagnostico
• Gestión de áreas de servicio y los proyectos de modernización caterip e- ben 2008
• La nueva economía y las tic (org01-17-34)
• Levantamiento de procesos administrativos para la Contraloría General de Medellín
• Metodología para la valoración de los intangibles empresariales (ppi-05-01 5971)
• Modelizacion y diseño del sistema interactivo de inf. Copiticas en tiempo real
Nombre Modelamiento para la Gestión de Producción
• Alternativas de generación de empleo en Colombia, modelación con dinámica de Sistemas
• Análisis Cualitativo matemático y Dinámica de Sistemas
• Análisis, diagnóstico y modelamiento de canales de distribución en PYMES de alimentos
• Construcción de una herramienta para optimización de modelos difusos de programación lineal
• Desarrollo de una herramienta, apoyada en el uso de algoritmos heurísticos para la programación de producción
• Desarrollo y soporte de aplicaciones para la dirección de Planeación Energética
• Estudio de los niveles de ruido en el centro de la ciudad de medellin
• Evaluación de Políticas de Empleo en Colombia, Utilizando Simulación de Sistemas
• Modelamiento de sistemas de producción y de salud
• Modelamiento y simulación de procesos de tejeduría
• Modelamiento y simulación de un sistemas de inventarios en el sector de la confección
• Métodos cuantitativos aplicados a la producción
• SENA-ASUEMPRESA-UNIVERSIDAD NACIONAL
• Un modelo sistematizado para la optimización de inventarios y almacenes
Nombre Optimización Económica
• Diseño e Implementación de una Herramienta computacional basada en Minería de Datos, para Soporte al Proceso de Selección de Portafolio.
Nombre Grupo de Investigación en Diseño Óptimo Multidisciplinario (OptimUN)
• Desarrollo de Prótesis Mioeléctrica de Mano
• Supervisión y Control Industrial Sistematizado
• Tecnología para Diseño y Manufactura de Prótesis
Nombre Procesos Estocásticos
• Una Aproximación del tipo Wong-Zakai para Ecuaciones Diferenciales Estocásticas
• ANÁLISIS DE MODELOS TAR: NUEVOS RESULTADOS
• MODELING THE MEAN AND VARIANCE HETEROGENEITY
• MODELOS NO LINEALES
• Modelación no lineal de datos longitudinales
• Movimiento Browniano Fraccionario
• Sistemas aleatorios ramificados
• Stochastic effects of Radiation Damage and Repair
• Una nueva perspectiva del consumo y la inversión de agentes en una economía
Nombre Productividad, Competitividad y Calidad
• Herramienta para control y programación de la producción en el sector agrícola
• Logística de distribución en cadenas productivas agrícolas
Nombre Algoritmos y Combinatoria (ALGOS-UN)
• Diseño y entrenamiento de modelos ocultos de Markov y redes neuronales con algoritmos evolutivos
• Especificación de requerimientos para unGrid: Una malla de computación distribuida (supercomputador virtual distribuido) en la Universidad Nacional de Colombia
Nombre Grupo Interdisciplinario de Investigación y Desarrollo en Gestión, Productividad y Competitividad - Biogestión
• Análisis prospectivo para la cadena productiva Cacao-Chocolate, identificando demandas tecnológicas y no tecnológicas para la preparación de la agenda de investigación, evaluando la gestión de la competitividad en esta cadena
• Asesoría a docentes y estudiantes de la Facultad interesados en publicar una obra literaria, proteger un Software o el resultado de un trabajo de investigación sobre los temas relacionados con los derechos de autor, propiedad intelectual e industrial
• Capacitación en Integración Empresarial dentro del proyecto: Diagnóstico de las micro y famiempresas en los sectores económicos de la localidad Antonio Nariño,
• Conformación y desarrollo sostenible de minicadenas productivas. Aspectos conceptuales y guía metodológica
• Definición de agendas de investigación en cadenas productivas industriales a partir de sistemas de inteligencia
• Determinar la participación de la materia prima, mediante el análisis de estudios de insumos importados y el valor agregado nacional, evaluando cuadros insumo producto, análisis de solicitudes de reposición y evaluación de estudios de demostración
• Direccionamiento estratégico del Programa Nacional de Biotecnología 2004 - 2008
• Diseño estructurado de un modelo para la aplicación de un Sistema de Información Integral que podrá ser aplicado tanto en la Facultad de Ingeniería como en la Universidad Nacional de Colombia sede Bogotá D.C.
• Ejecución del Proyecto ALCA, en su componente de competitividad. Fase : Estrategia metodológica para la referenciación competitiva en clusters estratégicos regionales
• Elaboración del Manual de Procedimientos para la prestación de servicios de la unidad de innovación tecnológica
• Estudio Prospectivo en la Cadena Productiva del Tabaco
• Estudio de previsión tecnológica e industrial de cadenas productivas colombianas
• Evaluación de análisis del impacto de los proyectos del sistema nacional de innovación.
• Evaluación técnica de las empresas postulantes al Premio Colombiano a la Innovación Tecnológica Empresarial para Mipymes INNOVA 2006
• Fortalecimiento de la capacidad de integración mediante redes empresariales lideradas por Cigraf para la adecuación e implementación de productos y procesos de desarrollo tecnológico. Caso: competencias laborales
• Gestión de los sistemas de información y tecnologías informáticas en las universidades públicas
• Plan de acción en prospectiva para la facultad de Ingeniería
• Planeación estratégica del Bienestar universitario en Ingeniería
• Proceso de intervención para la conformación y el desarrollo sostenible de Minicadenas Productivas
• Programa de Iniciativas Universitarias para la paz y la convivencia
• Prospectiva Tecnológica del Sector de Empaques Plásticos Flexibles y Semi-rígidos en Colombia
• Reestructuración del bienestar universitario
• Reorganización de la facultad de Ingeniería
• Transferencia de tecnología para un sistema de evaluación y formación en competencias laborales, técnicas y administrativas
Nombre COMPLEXUS
• Organizaciones para la creación. Una mirada desde la complejidad. Caso de la Universidad Nacional. Sede Bogotá.
• Redes para la Gestión del Conocimiento
• Tipológicas de las organizaciones innovadoras en el sector manufacturero. Un enfoque complejo. Estudio de la cadena del plástico
• Tipologías de organizaciones innovativas en el sector manufacturero. El caso del subsector marroquinero. Un enfoque complejo.
Nombre ETHOS
• Mapa Linguistico del Departamento del Atlántico
Nombre GITUN - Grupo de Investigación de Teleinformática de la Universidad Nacional de Colombia
• Normas Técnicas Colombianas en la Interconexión de Redes de Telecomunicaciones en Ambiente Multiusuario y Multioperador
Nombre GRIEGO (Grupo Investigación en Gestión de Organizaciones)
"Proyecto de Modernización de Archivos Judiciales", Consejo Superior de la Judicatura
"Proyecto de Seguridad Social en materia pensional", Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. (2000 - 2001)
Asesoramiento a emprendedores
Codirector del Proyecto de Evaluación del Sector de Comercio Exterior. Convenio Universidad Nacional - Departamento Administrativo de la Función Pública
Director del Proyecto fe Implementación del Sistema de Control Interno de la Universidad Nacional. Convenio Universidad Nacional de Colombia - FONADE
Estudio del tejido industrial - guía industrial
Gestión de Calidad UIFCE
ISO 9001:2000 en los centros de formación colaboradores de la Generalitat
Implantación de la ISO 9001:2000 en Promoción Econòmica
Implementación de un sistema de información para la gestión de las investigaciones
Modernización Administrativa de la Universidad Nacional
Plan de dinamización del comercio
Proyecto Interventoria SENA - Universidad Nacional
Proyecto SAP
Proyecto de Modernización de Archivos Judiciales
Proyecto de petición de un proyecto de Escuela Taller
Proyectos Monitores Master
Responsable Formación en la Escuela taller
Nombre Grupo de Investigación sobre Economía Evolucionista e Institucional
• Desarrollo de Sistemas de Seguimiento a Mercados Eléctricos Internacionales
• ECONOMÍA DEL CONOCIMIENTO Y LA EDUCACIÓN
• Investigación sobre Empresa y Desarrollo en la Industria Manufacturera Colombiana 1970-2000
Nombre Ingeniería Institucional
Investigación sobre cadenas
• Alianza "cadena agroalimentaria de la quinua"
• Alianza para el desarrollo tecnológico y competitivo y sostenible de la explotación porcícola en la provincia de sumapaz
• Alianza para el mejoramiento de la productividad y comercialización de mora de castilla (rubus glaucus), a traves de la asociacion de productores de frutas y verduras de clima frio y moderado del municipio de san bernardo (frusan)
• Alianza productiva para la producción y comercialización de papa criolla
• Alianza productiva para la produccion y comercialización de mora de castilla para el municipio de saboyá
• Alianzas productivas
• Alianzas productivas de "caucheros por cundinamarca"
• Adelantar acompañamiento educativo en Instituciones Educativas Públicas beneficiarias de Computadores para educar durante el año 2005 y 2006 mediante la vinculación de delegados del programa
• De la cadena productiva láctea con los productores asociados a la cooperativa integral la despensa del oriente coopintegral
• Establecimiento de 100 ha de cacao en sistema agroforestal en un esquema de agricultura limpia en el municipio del peñón departamento de cundinamarca
• Fortalecimiento de la cadena productiva de flores nativas y follajes tropicales a traves de alianzas estrategicas de produccion y comercializacion en el municipio de pacho departamento de cundinamarca
• Formular los criterios técnicos del diseño, desarrollo e implementación de una solución informática para el manejo de las realciones político-estratégicas con las diferentes entidades.
• Ingenieria y Sociedad
• Modelo de Gestión del plan de ordenamiento territorial de Bogotá
Nombre INNOVACIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO
• Creación de la sala de simulación para el departamento de ingeniería industrial
• Desarrollo de Software de activos fijos y depreciación a nivel contable y fiscal
• Desarrollo de Software de inventarios materia prima, producto en proceso y producto terminado
• Desarrollo de Software de programación de producción
• Desarrollo e implementación de estrategias de articulación de los entornos científico y productivo del SRI de Caldas
• El transporte como actividad clave de la logistica
• Modelo con enfoque estratégico y procedimientos para contribuir al incremento del nivel de desempeño de las PyMES de confección desde la función de producción. Aplicaciones en la Región del Tolima.
• Modelo, procedimientos y soluciones informáticas para mejorar el nivel de efectividad de los sistemas de producción de PyMES metalmecánicas . Aplicaciones en el subserctor 381 de la ciudade de Manizales.
• Red Regional de Normalización, Certificación y Metrología del Eje Cafetero
Nombre LABORATORIO DE INVESTIGACIÓN EN SISTEMAS INTELIGENTES
• Computación evolutiva y aplicaciones
• Fundamentos de la computación
• Neurocomputación y aplicaciones
• Sistemas inmunológicos artificiales y aplicaciones
Nombre Logística Industrial-Organizacional "GICO"
• Capital Social en las Universidades Públicas de Medellín
• Desarrollo de modelos de programación matemática fuzzy para la planificación de la producción en contextos de incertidumbre. Un caso aplicado al la industria automotriz.
• Dinámica Organizacional y Administración de las Organizaciones no Gubernamentales-ONG- en Antioquia.
• El cambio en la pyme ante la sociedad de la información. Aplicación a empresas cooperativas y empresas del sector textil e informático en la comunidad valenciana. Desarrollo de análisis, diagnostico
• Gestión de áreas de servicio y los proyectos de modernización caterip e- ben 2008
• La nueva economía y las tic (org01-17-34)
• Levantamiento de procesos administrativos para la Contraloría General de Medellín
• Metodología para la valoración de los intangibles empresariales (ppi-05-01 5971)
• Modelizacion y diseño del sistema interactivo de inf. Copiticas en tiempo real
Nombre Modelamiento para la Gestión de Producción
• Alternativas de generación de empleo en Colombia, modelación con dinámica de Sistemas
• Análisis Cualitativo matemático y Dinámica de Sistemas
• Análisis, diagnóstico y modelamiento de canales de distribución en PYMES de alimentos
• Construcción de una herramienta para optimización de modelos difusos de programación lineal
• Desarrollo de una herramienta, apoyada en el uso de algoritmos heurísticos para la programación de producción
• Desarrollo y soporte de aplicaciones para la dirección de Planeación Energética
• Estudio de los niveles de ruido en el centro de la ciudad de medellin
• Evaluación de Políticas de Empleo en Colombia, Utilizando Simulación de Sistemas
• Modelamiento de sistemas de producción y de salud
• Modelamiento y simulación de procesos de tejeduría
• Modelamiento y simulación de un sistemas de inventarios en el sector de la confección
• Métodos cuantitativos aplicados a la producción
• SENA-ASUEMPRESA-UNIVERSIDAD NACIONAL
• Un modelo sistematizado para la optimización de inventarios y almacenes
Nombre Optimización Económica
• Diseño e Implementación de una Herramienta computacional basada en Minería de Datos, para Soporte al Proceso de Selección de Portafolio.
Nombre Grupo de Investigación en Diseño Óptimo Multidisciplinario (OptimUN)
• Desarrollo de Prótesis Mioeléctrica de Mano
• Supervisión y Control Industrial Sistematizado
• Tecnología para Diseño y Manufactura de Prótesis
Nombre Procesos Estocásticos
• Una Aproximación del tipo Wong-Zakai para Ecuaciones Diferenciales Estocásticas
• ANÁLISIS DE MODELOS TAR: NUEVOS RESULTADOS
• MODELING THE MEAN AND VARIANCE HETEROGENEITY
• MODELOS NO LINEALES
• Modelación no lineal de datos longitudinales
• Movimiento Browniano Fraccionario
• Sistemas aleatorios ramificados
• Stochastic effects of Radiation Damage and Repair
• Una nueva perspectiva del consumo y la inversión de agentes en una economía
Nombre Productividad, Competitividad y Calidad
• Herramienta para control y programación de la producción en el sector agrícola
• Logística de distribución en cadenas productivas agrícolas
sábado, 12 de septiembre de 2009
Una perspectiva analítica para transformar los procesos de institucionalización organizacional
Sumario
Los lazos entre el Estado institución y el Estado organización. Fundamentos del análisis organizacional y el cambio organizacional. Fundamentos del análisis institucional. Fundamentos del cambio institucional. Conclusiones. Referencias.
Resumen
Existen unas interrelaciones entre organización e institución, que permiten construir un enfoque analítico derivado de la complejidad y el institucionalismo, si se parte de la afirmación de que no es posible desvincular el análisis de una organización cualquiera del arreglo ni de la estructura institucional de los que hace parte y ayuda a modelar, con lo cual no se quiere decir, que exista un "determinismo institucional", sino que una organización como cualquiera otra tiene un relativo marco de autonomía y de acción, en el cual son determinantes sus componentes y dinámicas organizacionales. El enfoque intenta unir el análisis organizacional, particularmente, el proveniente del paradigma de la complejidad en la versión de Etkin y Schvarstein, con el análisis institucional proveniente, principal pero no exclusivamente, del análisis económico y administrativo (el cual se deriva básicamente de la sociología).
Palabras clave: Estado, Paradigma de la Complejidad, Organización, Institución, Cambio Organizacional, Análisis Institucional.
Abstract
There are some relationships between an organization and an institution, which allows building an analytical approach stemming from complexity and institutionalism, if you start with the statement that it is not possible to separate the analysis of any organization from the arrangement, nor from the institutional structure from which it makes part and helps to model; it is not meant to have an “institutional determinism”, but that an organization like any other one has a relative framework of autonomy and field of action, in which its components and organizational dynamics are conclusive. This approach attempts to put together the organizational analysis, particularly, the one coming from the paradigm of complexity according to Etkin and Schvarstein, with the institutional analysis mainly coming from, but not exclusively, the economic and administrative analysis (which stems basically from sociology).
Key words: State, Paradigm of Complexity, Organization, Institution, Organizational Change, Institutional Analysis.
Artículo: Septiembre 24 de 2007; Aprobado, Abril 15 de 2008.
Elsy Luz Barrera: Administradora Pública, Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Candidata a Doctora en Derecho, Universidad Externado de Colombia. Docente de Carrera ESAP.
Jairo Enrique Rodríguez Hernández: Administrador Público, Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Magíster en Economía, Universidad Nacional de Colombia. Coinvestigador y Docente ESAP.
Jenny Bedoya Lima: Administradora Pública, Escuela Superior de Administración Pública ESAP, Magistrante en Investigación Social Interdisciplinaria, Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Investigador Junior y Docente de cátedra ESAP.
Correo electrónico: jennybedoya@yahoo.com; elsyluzbarrera@hotmail. Com Jairodri89@yahoo.es
Una perspectiva analítica para transformar los
procesos de institucionalización organizacional*
Elsy Luz Barrera Jairo Enrique Rodríguez Hernández Jenny Bedoya Lima
Si bien existen diferencias conceptuales entre las nociones de organización e institución, en la práctica son más los acercamientos que las distancias, en el sentido de que realmente hacen parte de un continuo y que son análisis complementarios aunque no sustitutos, que se diferencian más con fines analíticos que prácticos. Para algunos autores esta mezcla es explosiva, porque para ellos no se pueden juntar dos esquemas analíticos con fines distintos. Para otros existen elementos que permiten su acercamiento pero no su conjunción. Nuestro esfuerzo se orienta a hacer tal conjunción: a ver en la teoría y en la práctica que estos dos conceptos son como, dos posiciones, dentro de un continuo, a reconocer que los autores que han abordado el tema se han movido a lo largo de ese continuo, unas veces más hacia el lado organizacional, otras hacia el lado institucional.
Se considera en este artículo que existen unas interrelaciones entre organización e institución, que permiten construir un enfoque analítico de las mismas si se parte de la afirmación de que no es posible desvincular el análisis de una organización cualquiera del arreglo ni de la estructura institucional de los que hace parte y ayuda a modelar, lo cual no quiere decir, que exista un "determinismo institucional", puesto que una organización como cualquiera otra tiene un relativo marco de autonomía y de acción, en el cual son determinantes sus componentes y dinámicas organizacionales. El enfoque intenta unir el análisis organizacional, particularmente, el proveniente del paradigma de la complejidad en la versión de Etkin y Schvarstein, con el análisis institucional proveniente, principal pero no exclusivamente, del análisis económico y administrativo (el cual se deriva básicamente de la sociología). En razón, a la investigación de la que surge este artículo el análisis está orientado hacia el orden estatal público.
Los lazos entre el Estado institución y el Estado organización
Para analizar las organizaciones e instituciones administrativas estatales, debemos
i
partir de una aproximación teórica al concepto de Estado .
“El Estado es la institución más importante desde el mundo antiguo hasta la actualidad. Como ha escrito North: (…) la aparición del Estado, con su cuerpo consiguiente de reglas para ordenar la estructura interna y su poder coercitivo para hacer cumplir las mismas y competir con otros Estados(…) es el dato más relevante de la modernización ( Douglas North en Estructura y cambio en la historia económica, Alianza Universidad, Madrid, 1984)”.
“Offe señala que el Estado no es un conjunto de instituciones que puedan separarse de otras instituciones “privadas”, sino una red históricamente
* El grupo de investigación “Organizaciones y Gerencia Pública”, del Programa de Maestría en Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- inscrito en la línea institucional de investigación “Organización y Gerencia del Estado” y reconocido en Colciencias (2006), clasificación C, presenta a la comunidad académica este artículo como uno de los resultados del proyecto “La transformación del ejecutivo en Colombia: el caso de los ministerios 1991-2003”,que se desarrolla desde el año 2004..
REFLEXION POLITICA AÑO 10 N 19 JUNIO DE 2008
acumulada de formalismos legales e institucio¬nales que cubren y condicionan todos los procesos e interacciones que intervienen en una sociedad (…) un Estado capitalista es la estruc¬tura de aquellas sociedades históricas que se reproducen por medio de la competencia y la producción explotadora de artículos. (Offe, Klauss en Contradicciones en el Estado de Bienestar, Alianza Universidad, Madrid, 1990). Tomado de Introducción a la Ciencia Política p. 165”.
“La institución central de la sociedad moderna es el Estado, alcanza progresiva¬mente una importancia significativa, por su tamaño y características, en todas las sociedades del mundo. Sin el papel activo del Estado sería difícil concebir la complejidad de las sociedades contemporáneas y de sus instituciones. (…) Es una estructura en la cual se encuentran presentes simultáneamente aspectos organizacionales y funcionales. Los elementos organizacionales son la base más estable y permanente, es decir, la estructura orgánica del Estado, en la cual se desenvuelven dinámicamente los elementos funcionales, las funciones estatales, que cambian más rápidamente que su estructura orgánica. Tanto los elementos organizacionales como los funcionales se definen, no solo en términos de un modelo abstracto, sino por el papel que históricamente desempeñan en el sistema.
Las dos características que hacen del Estado una institución singular son, en primer lugar, que detenta el monopolio de los poderes compulsivos, de los que carecen las demás instituciones, y en segundo término, el hecho de que los ciudadanos, en lo individual o lo social no pueden evitar pertenecer a él. (…) El Estado también se diferencia de otras instituciones porque se reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas que rigen la organización del sistema en su conjunto y de algunos de los
2
subsistemas” .
Siguiendo a Prats (1998) puede trabajarse la distinción entre Estado como sistema institucio¬nal y Estado como sistema organizacional.
En la primera versión, en el análisis institucional del Estado no puede perderse de vista el hecho de que éste corresponde a una institución compleja resultado de una unión articulada de instituciones.
En esta perspectiva, el Estado es un concepto abstracto y heterogéneo, en el sentido que no es una realidad palpable, concreta, sino más bien un conjunto de reglas y normas que estructuran la acción social, articulan la interacción entre diversos actores sociales, expresan las relaciones de poder y determinan quiénes hacen parte, o no, del juego social y qué papel van a cumplir dentro de él. El Estado es fundamentalmente una relación social, que se hace realidad a través de sus organizaciones y de sus interrelaciones; por sí mismo no existe.
En una segunda versión, el Estado puede verse como una red o conjunto de organizaciones que son la expresión real y concreta de esas reglas de juego, manifestado en un conjunto de recursos orientados al logro de unos objetivos específicos.
El punto a destacar es que ambas versiones están ligadas. No es posible entender el papel del Estado como institución sin entender al Estado como organización, así como tampoco es posible entender el papel y funcionamiento del Estado organización sin comprender la especificidad del Estado institución. Por eso, cuando nos referimos al Estado, en el lenguaje cotidiano, hablamos de sus instituciones o de sus organizaciones. Sin embargo, en el sentido que aquí se plantea habría que tener clara la diferencia entre la institución legislativa y la organización legislativa; las instituciones administrativas y las organizaciones adminis¬trativas; y la institución de la justicia y la organización de la justicia. La institución legislativa está representada en las leyes, en tanto la organización legislativa se representa por la forma como se organiza el Congreso, sus Cámaras alta y baja, sus comisiones, sus recursos humanos, entre otras.
Ambas versiones conforman el sistema total de restricciones y de incentivos que orientan el comportamiento de los agentes en una sociedad y determinan el nivel de desarrollo económico, social y político de una formación social específica.
“Desde la perspectiva sistémica, el Estado puede concebirse como un grupo multifuncional y heterogéneo de instituciones políticas y administrativas que incide en la operación de los subsistemas. Los sistemas son dinámicos. Su evolución se explica por el funcionamiento de la estructura, que es el componente más estable del sistema y la base de articulación social de los subsistemas.
El grado de articulación se refleja en los resultados económicos, sociales y políticos en el largo plazo: en la economía, estos resultados se reflejan en el comportamiento de variables claves como el ritmo de crecimiento de la producción, de la inversión, el ahorro, la productividad, las modificaciones en los precios relativos, el dinamismo del comercio exterior y el ritmo de incorporación de progreso técnico; en la sociedad, se reflejan en la capacidad de los grupos sociales para adaptarse a los cambios, y en la política, en la capacidad del Estado para intervenir e introducir reformas. La estructura contiene los elementos básicos que determinan estos resultados, pero además juegan un papel decisivo las instituciones, reglas y leyes económicas, la tecnología, la población y la ideología”(p. 159 y 160
3
Introducción a la ciencia política) .
En el informe de investigación se analizan las instituciones administrativas, denominadas regularmente como la administración pública, que hace parte del arreglo institucional que constituye el Estado, y en esa óptica es una institución articulada con otras. Ahora bien, dada la cohesión que existe entre estas, las instituciones administrativas están ligadas a las instituciones políticas, económicas y sociales e insertas dentro de una sociedad caracterizada por un principio de agenciamiento específico, razón por la cual no es posible aislarlas, cuando se intenta estudiar su dinámica. En este caso, las instituciones administrativas no están separadas de la dinámica que pueda tener el propio Estado en su configuración y desenvolvimiento histórico.
De otro lado es importante señalar que es muy difícil establecer límites entre una institución administrativa y una política, en especial cuando nos referimos a las instituciones estatales. Hasta qué punto puede decirse que un ministerio sea una institución administrativa y no política, o viceversa, es un tema muy álgido, que solamente se resuelve en el terreno de las distinciones conceptuales, pero en la práctica estos límites no existen o son muy difusos.
Aplicado al caso concreto, diremos que los Ministerios deben ser vistos en una doble perspectiva. De una parte, el Ministerio como institución está compuesto: por el sistema normativo (lo formal) y de prácticas (lo informal) que fijan las reglas del juego en un campo específico de la acción social y, por tanto, estructuran las actividades y las relaciones entre
4
los actores públicos, privados y del tercer sector , que hacen parte del mismo. De otra parte, el Ministerio como organización (el agente) es un conjunto de recursos (humanos, financieros, técnicos, tecnológicos y físicos) puestos a disposición de un gobierno (el principal) para alcanzar los objetivos que él se propone. Lo anterior sin olvidar que hacen parte de una institucionalidad existente que les marca, igualmente, límites y posibilidades, y un modelo de organización global al cual responden y ayudan a consolidar.
Desde esta óptica, las instituciones¬organizaciones administrativas son resultado de relaciones sociales y desarrollan, como lo plantea Chevallier (1996), roles, posiciones y funciones. Los roles administrativos son progresivamente autonomizados y codificados por el derecho (estatuto de la administración); las funciones se traducen en términos de competencias jurídicas y se complejizan en la misma medida de la evolución social; y las posiciones administrativas (subordinadas o de mando), se van transforman¬do por los cambios en la realidad social. Para nuestro caso, esto quiere decir que cada Ministerio, de forma particular, ha asumido roles, posiciones y funciones en el conjunto de la institucionalidad pública, así como en su interior las personas que lo integran y lo hacen vivo han asumido igualmente roles, posiciones y funciones. En consecuencia, como toda institución administrativa, ésta al hacer parte del arreglo institucional denominado Estado, tiene en su centro un conjunto de significaciones que le confieren a cada unidad administrativa características específicas y un cierto estilo de comunicación y de acción hacia la sociedad .
Una forma apropiada de indagar la dinámica que tienen las entidades es a través de los procesos que permiten que estas tomen el carácter de institución; lo cual significa, que el estudio de una entidad se aborda desde el momento organizacional hasta el momento institucional, momento que no es unidireccional, sino ambiguo y contradictorio. En este sentido, se considera que realmente lo que existe es un continuo entre institución y organización entre los que se mueve la entidad, por instantes más cerca de una que de otra, pero siempre en movimiento. En otros términos, la especificidad de las organizaciones públicas las lleva a comportarse no sólo como seguidoras de normas y reglas de juego sino a generarlas dentro de su campo de acción. Si se quiere emplear el símil de North, podría decirse que el Estado, en sentido amplio, es otro jugador; pero es un jugador que a su vez fija reglas de juego, o si se quiere, es un
6
jugador privilegiado .
Normalmente las instituciones se definen como normas y reglas del juego, que modelan el
comportamiento de las personas y definen las relaciones en las sociedades. La literatura, que se especializa en las “instituciones” que crean esas reglas de juego, indica que es la propia sociedad la que las crea, o sea los seres humanos para regular sus actividades y disminuir o eliminar la incertidumbre. Queda así muy amplio, por no decir que indefinido, el papel que los agentes sociales juegan en la creación de instituciones, en particular las formales.
Sin embargo, existe un actor privilegiado, el Estado, que tiene la capacidad de crear “instituciones formales”, generar reglas de juego en los campos específicos que abarca su acción, aún sin participar dentro de esos mismos campos; que media entre las organizaciones a fin de estabilizarlas y con el poder de alterar de manera profunda y sistemática el ambiente (Fligstein, 1999).
Dado que en su configuración el Estado se representa a través de las organizaciones legislativas, administrativas, judiciales y de otro orden (y ellas a su vez tienen una organización propia) y son estas las encargadas de establecer el marco normativo (como una de las institucio¬nes por excelencia), se puede, afirmar que sí existen instituciones que pueden generar otras instituciones. Estas pueden ser denominadas
7
instituciones de segundo nivel .
Este es un caso de excepcionalidad propia del Estado puesto que sus organizaciones al institucionalizarse pueden comenzar, ellas mismas, a generar otras instituciones: prácticas, comportamientos, reglas de juego, entre otros., y es a este tipo de organizaciones-instituciones a las que denominaremos como instituciones de segundo nivel, como instituciones que crean instituciones. Si se quiere ser más claro serían organizaciones institucionalizadas que crean instituciones. En igual sentido se podría decir que las tradicionales ramas legislativa y judicial son organizaciones que crean instituciones. En el primer caso, el Congreso genera una serie de reglas de comportamiento o reglas de juego social a través de leyes, que después se instituciona¬lizan o no; en el segundo caso, las cortes a través de sus fallos y sentencias van generando “realidades jurídicas” que bien pueden institucionalizarse o no.
Como organizaciones que hacen parte del arreglo social existente las ramas del poder público buscan institucionalizarse legitimando su acción socialmente, pero como instituciones que hacen parte del establecimiento vigente, generan instituciones que modelan y orientan el comportamiento de los agentes sociales. Es por esta razón que cuando se habla de crisis institucional se hace referencia a la falta de legitimidad de las instituciones vigentes en el orden social, lo cual pone en duda las reglas de juego que ellas establecen al resto de la sociedad, haciendo que los agentes sociales no crean, intenten subvertir o simplemente no obedezcan esas reglas, poniendo en duda el orden legal existente, atreviéndose en algunos casos a intentar crear otro nuevo o uno propio. Las instituciones administrativas, en consecuencia, no son ajenas a estos vaivenes y por eso cuando hay crisis de legitimidad o de gobernabilidad, las primeras manifestaciones se dan en las entidades administrativas o de la rama ejecutiva del poder público, pues son ellas la pared donde chocan las manifestaciones del inconformismo social, como representación de ese “abstracto” llamado Estado. En otros términos, las crisis organizacionales pueden no ser más que una manifestación de las crisis institucionales, en tanto que una crisis institucional podría ser “superada” si las organizaciones que la respaldan son sólidas y mantienen un accionar coherente y cohesionado.
Fundamentos del análisis organizacional y el cambio organizacional
Pasando al análisis organizacional, este se puede trabajar desde la perspectiva del paradigma de la simplicidad o del paradigma de la complejidad. En este estudio se opta por la complejidad, en la versión de Etkin y Schvarstein (1992).
Lo conceptual
La realidad organizacional presenta procesos no ordenables o programables desde el exterior, lo que significa que ella existe en un medio interno de relativo desorden e incertidumbre.
Las características relacionadas con este hecho son:
Policausalidad, reconoce que la organiza¬ción funciona en varias dimensiones que no son reducibles y se condicionan mutuamente;
Equilibrio dinámico, una organización se muestra como el producto de sucesivos desequilibrios localizados y transitorios que provienen de fluctuaciones externas y perturbaciones del propio sistema;
Recursividad, permite que la organización construya sus propias reglas y restricciones que logra que ellas no se desarrollen como copia del medio externo;
Orden en el desorden, este no está asociado a los planes y programas de la organización existiendo la posibilidad de perturbaciones aleatorias que alejan a la organización de su estado preexistente y que sólo parcialmente pueden regularse;
Tiempo irreversible, no es posible devolver el pasado a la luz del presente; esto hace que los procesos no puedan reproducirse en idénticas condiciones en diferentes tiempos;
Ilusión de los objetivos, dado que estos no son los que definen de manera externa la forma u orientación de las acciones de una organización, sino que se convierten en el resultado.
Para realizar el análisis organizacional Etkin y Schvarstein (1992) establecen unos meta¬conceptos de tipo descriptivo: la identidad, la estructura y la autonomía; y, la noción de dominios disyuntos de carácter instrumental y operativo.
La identidad es todo aquello que permite distinguir a la organización como singular y diferente de las demás, y por ello está relacionada con los conceptos de estructura y de cultura organizacional. Toda organización tiene una identidad que se define como invariante en el sentido de que su transformación implica la aparición de una nueva organización. Si se cambia la identidad cambia la organización.
Sin embargo, que la identidad tenga el carácter de invariancia no significa que sea rígida
o estereotipada sino que intenta destacar la continuidad de existencia, la cual tiene que ver con dos sentidos: uno, el de su identidad con organizaciones que pertenecen a la misma rama de actividad; y dos, el que surge en su interior y de la singularidad en el medio.
La estructura es un modo de relación espacio-temporal entre las partes, las funciones y las actividades en las organizaciones complejas, en un momento dado, que materializa la identidad organizacional permitiendo dar cuenta de la organización.
Esto hace que los conceptos sean complementarios, pues no puede entenderse la estructura sin la identidad como tampoco la identidad sin la estructura (teoría de la autopoiesis).
La autonomía, es una característica de toda organización y no una propiedad a alcanzar. Se identifica por el hecho de que una organización cualquiera es capaz de sobrevivir en condiciones distintas a las que le dieron su origen. Todas las organizaciones están estructuralmente ligadas a otras y su acople genera modificaciones mutuas, lo cual quiere decir que no existe autonomía en sentido absoluto. Así, los dominios, están referidos a las relaciones, los propósitos y las capacidades existentes.
Etkin y Schvarstein (1992) señalan que si los metaconceptos son descriptivos, la noción de dominio es instrumental y operativa. Las organizaciones pueden estudiarse por medio de tres dominios disyuntos: el de las relaciones, el de los propósitos y el de las capacidades existentes.
El dominio de las relaciones, se refiere a las relaciones que se establecen entre las personas que componen una organización donde asumen roles y domina una “cultura” específica y única. Dada la heterogeneidad del conjunto es común la presencia de conflictos que se resuelven a través de relaciones de poder. La asunción y adjudicación de roles se da por una serie de mecanismos como la pertenencia, la pertinencia, la cooperación, la comunicación y el aprendizaje, lo cual significa que la organización no homogeniza a sus integrantes, aspecto que, sin embargo, no le genera dificultad sino que la enriquece dentro de un marco de congruencia a partir de sus propósitos.
El dominio de los propósitos, se relaciona con las intenciones de los actores y se caracteriza por su complejidad e interrelación. Este dominio está constituido por ideas agrupables y dada la pertenencia de las personas a múltiples roles, los propósitos se convierten en un espacio multidimensional donde el único criterio de clasificación es el de la pertinencia con la organización. Los objetivos no constituyen un imperativo, externo ellos son el resultado de la interacción de los actores, razón por la que en este dominio es esencial la causalidad entre los propósitos y las relaciones.
El dominio de las capacidades, hace referencia a las diversas clases de recursos que se emplean en diversas funciones dentro de la organización y tiene que ver no sólo con la parte material sino también con las normas, sistemas, modelos y declaraciones de principios que permiten a ésta estar preparada. Este dominio está bajo el mando de los integrantes de la organización pues no son los recursos los que se articulan sino los individuos los que los potencian, es decir, las capacidades se acumulan en tanto su uso tenga sentido para la organización.
Estos dominios si bien se analizan como disyuntos tienen mutua causalidad, y se caracterizan por su retroalimentación positiva, lo que significa que la potenciación de uno de esos dominios afecta positivamente a los otros y viceversa. En las organizaciones lo existente limita aquello que se puede conseguir, por lo cual las relaciones entre dominios se vuelven fundamentales en la potenciación de sí mismos. Así, el eje articulador entre el dominio de los propósitos y de las relaciones es el concepto de rol, su asunción y adjudicación.
El enlace entre los dominios de las relaciones y las capacidades se da por medio de los procesos de capacitación que permiten potenciar el uso de los recursos mediante el desarrollo de las aptitudes cognitivas. De igual manera, el enlace entre los propósitos y las capacidades existentes se da por medio del concepto de productividad. Se alude con ello, principal pero no únicamente, a la tendencia a usar de manera más eficiente las capacidades existentes. Las relaciones entre los dominios que se refieren a la adjudicación y asunción de roles, a la capacitación y a la productividad pueden dar lugar a antagonismos, ineptitudes y despilfarros, es decir, a un desorden instituyente o percepción de un desorden generalizado en la organización.
El cambio organizacional
El análisis organizacional tradicional dedica muy poco tiempo y espacio al análisis dinámico, podría decirse que su esquema de análisis es el de cortes en el tiempo que intentan dar cuenta de la realidad en un momento determinado, lo que se denomina análisis sincrónico. Para realizar este tipo de análisis se seleccionan unas variables que permiten visualizar la situación del fenómeno observado en el momento del corte; sin embargo, no dan cuenta de los cambios o fuerzas que hacen que cambie la realidad de un momento 0 a un momento t . De alguna manera, lo que se
1
hace es ver la configuración de variables y el
8
arreglo, ajuste o desajuste de las mismas .
“La perspectiva sincrónica muestra: a) los contenidos, dirección y sentidos en que las fuerzas están operando, y si éstas son o no convergentes, y b) la congruencia entre los diferentes tiempos internos de los procesos críticos o determinantes de la organización” (Etkin y Schvarstein, 1992: 96). Sin embargo, esta particularidad del análisis presenta “… algunas salvedades como las siguientes: a) no permite conocer aquello que se mantiene sino aquello que existe; b) lo observado no es necesariamente simultáneo, sino lo visible ahora de algo que puede haber ocurrido (y desaparecido); las interrelaciones se desarrollan en el tiempo, de manera que sólo se percibe una instancia de la relación, pero no la relación misma, que es un proceso; d) hay elementos virtuales (no manifiestos) o posibles, cuya lectura no es fácil en el análisis instantáneo, pero que son igualmente poderosos en cuanto al carácter de los estados.” (1992: 98).
Bajo estas consideraciones, en el enfoque tradicional el cambio, normalmente, no es el resultado de un proceso sino de un evento. En consecuencia, este cambio puede ser planeado y teleológicamente dirigido pues, al ser resultado de eventos, los actores pueden a través de sus acciones dirigirlo a fines específicos logrando “supuestamente” esos fines. El esquema tradicional de descongelación de la situación, introducción del cambio y congelación de la nueva situación, no es un enfoque pertinente ni válido, ya que señala simple y llanamente que el actor realiza el ajuste a su voluntad.
La realidad ha mostrado que el cambio dirigido tiene poco de “exitoso” y el enfoque institucionalista ha señalado que se enfrenta con una serie de consecuencias y situaciones que muy poco se prevén y, mucho menos, controlan. El análisis institucional señala precisamente la limitación de esta interpretación, mostrando c ó m o l a s c o n d i c i o n e s e x i s t e n t e s , l o institucionalizado, puede ser el principal factor que impide el “éxito” de los intentos de cambio planeado. No es fácil señalar a priori la “racionalidad” del actor interviniente en el cambio ni de las consecuencias de su acción, siendo muchas veces más las consecuencias no previstas del cambio que las “racionalmente” planeadas.
El cambio organizacional, por el contrario, es un proceso de institucionalización a nivel micro donde hay una puja entre las fuerzas instituidas y las instituyentes, en la que difícilmente puede preverse el final. Las fuerzas instituyentes son, a su vez, el resultado de la dinámica del arreglo institucional del dominio específico así como de la estructura institucional
o totalidad de arreglos institucionales de la sociedad.
Estos procesos de cambio pueden, en sentido amplio, implicar ajustes en los roles, funciones o posiciones que asume la organización dentro del arreglo institucional del que hace parte, tanto como en los roles, funciones y posiciones que define en su interior.
Fundamentos del análisis institucional
En años recientes el tema institucional ha retomado especial fuerza debido a la importancia que se le ha asignado en la reforma del Estado y la
9
Administración Pública . Esto conlleva la necesidad de revisar el tema y sus implicaciones.
Lo conceptual
El término institución tiene una larga tradición en las ciencias sociales pero durante un tiempo fue d eja d o d e l ado da n d o p a s o a o tr as conceptualizaciones hasta que fue retomado por la corriente del neo-institucionalismo. Se puede distinguir dentro de saberes como la economía, la ciencia política, la sociología y la administra-ción, las corrientes institucionalistas y neo¬institucionalistas, siendo estas últimas las que han dado vigencia al concepto en las actuales circunstancias (Kalmanovitz, 2001; Ayala, 1999; Peters, 2003; Hall y Taylor, 1996).
Su acepción no es única, caracterizándo-se más bien por su amplitud la cual va desde normas y costumbres de carácter general hasta formas sociales dotadas de organización jurídica y material10. En general se puede decir que las instituciones son el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se desarrollan en un determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la actuación desarrollada por los distintos actores implica-dos, dirigiendo y limitando su comportamiento (Salvador, 2001).
Las instituciones se arraigan y se dan por hecho cuando se les considera características de un ambiente y se les trata como componentes integrantes del mismo (Jepperson, 1999). Esto significa que las instituciones tienen una significación material y a la vez simbólica: material en cuanto son la base de prácticas o de patrones de comportamiento; simbólica, por cuanto a esas prácticas se les asigna una categoría y un significado social sin poseer referentes observables o absolutos pero que hacen que los individuos den significado a su vida y los reproduzcan (Fliedland, Alford, 1999).
Uno de los elementos centrales derivados del concepto es que las instituciones eliminan o disminuyen el grado de incertidumbre que poseen las personas en las situaciones sociales (la lógica de lo apropiado -March y Olsen) pero esto no significa que los actores puedan influir directamente en su constitución y modificación siguiendo sus propios intereses, pues la creación y ejecución de acuerdos institucionales está lleno de conflictos y ambigüedades. El tema de los actores lo revisaremos más adelante.
Para profundizar en el análisis institucional n o s r e f e r i r e m o s a l o s c o n c e p t o s d e institucionalidad y estructura institucional, isomorfismo institucional, sector institucional y campo organizacional, decoupling o desajuste institucional, instituciones y actores sociales y cambio institucional e institucionalización. Revisaremos a continuación los primeros, haciendo título aparte para los de cambio institucional e institucionalización dado el énfasis que queremos poner en ellos.
Institucionalidad y estructura institucional
Al referirnos al concepto de institucionalidad debe partirse de que las instituciones no son islas, ni pueden concebirse o analizarse como tales, pues en la realidad forman un sistema organizado, coherente e interconectado, un orden social, a cuya reproducción contribuyen. La institucionalidad se conforma de varios órdenes institucionales, potencialmente contra¬dictorios, cada uno de los cuales tiene su propia lógica, lo cual permite que los individuos y las organizaciones se apropien de los mismos y alienten el conflicto por su contradicción. De esta forma, las “instituciones administrativas” están ligadas a las instituciones sociales y políticas, y por eso el análisis institucional que subestime la importancia del sistema social global como sobredeterminante de las particularidades de cada institución no haría más que tomar una visión normativa de las instituciones y lo que es peor, las estaría mirando únicamente en su momento como lo instituido.
Dentro del concepto de institucionalidad vale diferenciar entre un arreglo institucional como un conjunto de reglas y de relaciones que gobiernan el comportamiento en un dominio específico, un campo, y la estructura institucio¬nal como la totalidad de arreglos institucionales en una sociedad (Bejarano 1995). En términos de Parsons (1967) la estructura institucional es una parte esencial del sistema social total, señalando que para examinar las posibilidades del cambio en las instituciones, resulta esencial tratarlas sistemática y explícitamente en términos de la interdependencia que guardan con los otros elementos del sistema.
La institucionalidad hace referencia, entonces, a la acción social en su dinamismo, en su historia; a la racionalidad establecida y los sucesos, movimientos y fuerzas sociales que apoyan implícita o explícitamente esa racionali¬dad establecida o que la cuestionan. Aquí la referencia a la historia no se hace en el sentido de dedicarse a la génesis de las instituciones sino de analizar los acontecimientos históricos como la confluencia entre nuevas y viejas instituciones o entre tendencias divergentes en torno de ellas.
Isomorfismo institucional
Un aspecto central de las instituciones está relacionado con la legitimidad, mucho más que el interés por la eficiencia. Las instituciones buscan legitimar los comportamientos que ellas proponen y sostienen, de manera que los individuos y las organizaciones se acogen a ellas con el fin de obtener también aceptación y reconocimiento social.
En el caso específico de las organizaciones, ellas adoptan elementos legitimados y racionalizados al interior de sus estructuras con el fin de aumentar sus recursos y capacidad de supervivencia (Meyer, Rowan, 1999). La adopción de prácticas y comportamientos institucionalizados es, en consecuencia, un imperativo que a su vez genera ventajas a las organizaciones. En consecuencia, estas cada vez tienden a emplear mecanismos, procedimientos y prácticas “socialmente aceptadas” que tienden a homogenizarlas. A este proceso de homoge¬nización se le denomina isomorfismo (DiMaggio y Powell, 1999) entendiéndose como un proceso limitador (e imitador) que “obliga” a una unidad a parecerse a las demás que enfrentan las mismas condiciones ambientales, independientemente de la bondad o resultados de eficiencia de esas prácticas.
Hay tres mecanismos centrales por los cuales se reproduce el isomorfismo: el coercitivo, debido fundamentalmente a presiones políticas; el mimético, que resulta de dar respuestas estándares a problemas recurrentes y; el normativo, asociado a la profesionalización de actividades (DiMaggio y Powell, 1999).
Finalmente cabe señalar que el isomorfismo se presenta de forma diferencial dependiendo del nivel de definición de los campos organi¬zacionales (concepto que vemos a continuación) los que en la medida que tienden a ser más isomorfos tienden a eliminar las diferencias entre unidades, lo que no implica homogeneidad total y donde las unidades más al margen o en la periferia pueden ser las generadoras del cambio.
Sectores sociales y campos organizacionales
Una forma típica y básica de la difusión del isomorfismo se da a través de los campos organizacionales, el cual se deriva de la confor¬mación de sectores sociales. Estos últimos se entienden como todas las organizaciones de la sociedad que proporcionan determinados bienes
o servicios junto con los grupos organizacionales asociados tales como proveedores, reguladores, entre otros. (Scott y Meyer, 1999), cuyos límites no se definen en términos geográficos sino funcionales.
En los sectores sociales nos interesan los sectores técnicos y los sectores institucionales. Los sectores técnicos son aquellos en los que se evalúan las organizaciones por su producción mientras que los sectores institucionales se valoran más por lo adecuado de su forma que por su eficiencia. No obstante estos sectores no son dicotómicos sino ambientes en que las organizaciones conviven (Powell, 1999) y de los que provienen las presiones isomórficas.
En el interior de los sectores sociales se encuentran los campos organizacionales, los cuales no pueden definirse ni estructurarse a priori, pues se crean en diferentes épocas y bajo distintas circunstancias, de manera que su evolución es divergente en trayectorias y ritmos. Según Powell (1999) la estructuración de los campos organizacionales es anterior a los procesos isomórficos y siguiendo a Powell y DiMaggio (1999) la estructuración de estos campos se hace en cuatro etapas: el incremento de las interacciones de las organizaciones del campo; el surgimiento de estructuras inter¬organizacionales de dominio; el aumento de la carga de información entre las unidades integrantes y el desarrollo de la conciencia de que están en una empresa común. Desarrollados los campos, es relativamente fácil que entren en operación los mecanismos del isomorfismo. Así los campos organizacionales tienden a la estabilidad haciendo que los cambios sean probables casi exclusivamente cuando entran nuevas organizaciones en los ya establecidos o en c ampos en p roce s os de forma c ión o desintegración (Fligstein, 1999).
En particular en el caso de los campos organizacionales ubicados en sectores institucionales, las organizaciones prestarán más atención a las reglas y requisitos para obtener apoyo y legitimidad que a la eficiencia en la operación (que pasa a un segundo plano) desarrollando arreglos estructurales y procesos que se ajusten a las normas y/o a las autoridades establecidas en el sector (Scott y Meyer, 1999).
Finalmente no debe perderse de vista que los campos organizacionales son escenarios de relaciones de poder entre organizaciones en los que algunos actores tienen ventaja sobre otros por su tamaño, recursos, antigüedad, entre otros, y donde estos, precisamente, tratan de imponer las políticas, estrategias y estructuras a seguir en el campo.
Decoupling o desajuste institucional
La sociedad puede definirse como un mundo de instituciones de diversos órdenes y diversas lógicas, lo cual no tiene por qué concluir en que todas ellas se orienten en la misma dirección o converjan en el mismo punto. Esto quiere decir que pueden existir instituciones potenciales y realmente contradictorias. A su vez esto señala que si bien la estabilidad es una característica central esto no es sinónimo de inmovilismo o parálisis social. Las contradicciones entre las instituciones, entonces, pueden reflejarse en los campos organizacionales donde se pueden presentar desajustes entre las instituciones formales y el funcionamiento efectivo de la organización, el cual tiene, de todas formas, una esfera de autonomía que la puede conducir hacia otras direcciones. El decoupling es, entonces, la respuesta de la organización cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos de referencia (Salvador, 2001).
Desde otro ángulo, esto significa que las organizaciones se adaptan al contexto pero también desempeñan un papel activo en su conformación. Las diversas lógicas y discursos que se mueven detrás de las instituciones hacen que las organizaciones las acojan o utilicen según las circunstancias e intereses temporales, la lógica empresarial de la maximización de utilidades puede chocar con la lógica ambiental de preservación de recursos naturales o la social de empleo de la población. El desajuste señala las decisiones que tomará la organización ante estas distintas lógicas en el marco institucional predominante.
Instituciones y actores sociales
El institucionalismo, particularmente en la teoría de la organización, comprende el rechazo del actor racional como eje central del desarrollo y las transformaciones institucionales. Si se parte de que una institución social no es más que un patrón de conducta recurrente, valioso y estable, los individuos considerados como actores no son en sí mismos instituciones por más recurrentes, valiosos y estables que sean sus patrones de conducta (Goodin, 2003). Los actores no se p u e d e n r e p r e s e n t a r c o m o e l e m e n t o s fundamentales de la estructura social pues su propia manera de actuar y sus intereses están altamente institucionalizados en el sentido de que si la sociedad construye a las instituciones, al mismo tiempo construye a los actores. Los intereses de los actores surgen en el marco social de donde provienen y actúan. De esta forma, los actores y sus intereses son sólo una de las categorías de posible explicación del cambio social (Jepperson, 1999).
Lo anterior no quiere decir que los actores no importen. Tal como señalamos atrás, las instituciones tienden a generar estabilidad, parcial en campos y sectores, y total en la socie¬dad, generando comportamientos pautados. Las instituciones constituyen acuerdos sociales diseñados para resolver conflictos potenciales para lo cual necesitan ser avaladas por terceros. En la medida que asignan privilegios, autorizaciones y deberes a los actores, las instituciones establecen un orden, que es siempre potencialmente desafiado y, por lo tanto, necesita ser tolerado, avalado y hecho cumplir por actores externos (Offe, 2003). Esa estabilidad implica la conservación existente de la distribución de poder y recursos en la sociedad, y por tanto de grupos y actores sociales interesados en su mantenimiento. Tal como lo ha expuesto Parsons (1967) las pautas Institucio¬nalizadas movilizan en los hechos una combinación de fuerzas con el objeto de garantizar su mantenimiento, y esto tiene una significación primordial en el equilibrio total del sistema social. “A la naturaleza de un sistema institucional es inherente la creación de un complejo sistema de intereses creados, que contribuye a sostenerlo. Aun cuando entran en conflicto con sentimientos morales profunda-mente arraigados, a menudo los individuos son poderosamente motivados por consideraciones de interés” (Parsons, 1967: 208).
Esa clase de intereses que se distinguen de los demás por el hecho de que se orientan respecto del mantenimiento de objetos de interés que ya han sido establecidos. Parsons los denomina intereses “creados”, lo que significa que el estatus y las situaciones a los cuales dichos intereses adhieren ya poseen algún grado de legitimidad o de pretensión de legitimidad.
Quiere decir lo anterior, que socialmente el orden institucional vigente favorece unos interees en desmedro de otros y por eso es este otro espacio de confrontación que da lugar al cambio institucional. La reacción típica ante una situaión de tensión social es la de que los intereses “creados” salgan en defensa del orden vigente.
De otra parte, y siguiendo el sugerente trabajo de Dryzek (2003), los discursos de una sociedad se encuentran entrelazados con sus instituciones. Ninguna institución puede funcionar sin un discurso que la sostenga aunque normalmente estos discursos se dan por sentado hasta que un analista los revele. En consecuen¬cia, la reforma Institucional consiste en gran medida en la reforma de la constelación de discursos presentes en la sociedad, los cuales son sostenidos y/o propuestos por actores con intereses específicos. Y los discursos tienen siempre una historia y un contexto.
Finalmente, como forma de recalcar la construcción social de los actores, Salvador (2001) señala que su comportamiento tiene cuatro tipos de condicionantes: a) normativos, la combinación del conjunto de valores, reglas, rutinas y procesos cristaliza en la “lógica de lo apropiado” ; b) regulativos, las instituciones condicionan el comportamiento definiendo cuales conductas son requeridas, prohibidas o permitidas; c) históricos, destaca el peso de las decisiones clave tomadas en el pasado sobre las decisiones presentes y la evolución de la institución (“path dependence”) y; d) cognitivos, los valores, reglas establecen una limitación sobre el tipo de cuestiones a tratar y cómo son entendidas por los agentes.
Así, los enfoques neoinstitucionalistas parten de la idea de que las instituciones simplifican la toma de decisiones de los individuos en las organizaciones en la medida que ofrecen un sistema de valores, premisas y reglas que guían la toma de decisión en un contexto de racionalidad limitada, señalando a su vez que su papel no es central pero que tampoco se puede subestimar a la hora de analizar el cambio.
Corresponde ahora aproximarnos al concepto de cambio institucional. Al igual que los conceptos anteriores, éste tiene varias lecturas dependiendo de los autores consultados. Antes, sin embargo, debemos señalar que la concepción general de los neo-institucionalistas es la de que las instituciones tienden a generar estabilidad en los comportamientos sociales al crear “la forma en que se hacen las cosas” (Scott, 1999), lo cual quiere decir que el cambio no es frecuente ni rutinario sino más bien se da de forma episódica seguido de largos períodos de estabilidad. Pareciera, entonces, que las instituciones se protegieran de influencias exteriores (Powell, 1999), lo cual, repetimos, no significa su inmovilismo.
Fundamentos del cambio institucional
La perspectiva de North
North (1.993) dedica una parte de su obra a estudiar el porqué de los cambios instituciona¬les. En primer lugar, recordemos que en su interpretación, son las organizaciones los agentes del cambio institucional, en respuesta a los incentivos que el propio marco institucional genera, pues si bien la principal función de las instituciones es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable, ello no contradice el hecho de que las instituciones puedan y estén en cambio permanente.
El proceso de cambio institucional es un proceso complicado porque se presenta como cambios incrementales que pueden ser, el resultado directo de los cambios en el propio marco institucional, expresados en normas o limitaciones informales, y porque si bien las normas pueden cambiar mediante decisiones políticas, principalmente, no necesariamente pasa lo mismo con las limitaciones informales (costumbres, tradiciones) que pueden ser mucho más resistentes o impenetrables. En cuanto al agente de cambio; North lo identifica en las organizaciones que buscan aprovechar las oportunidades que ofrece el marco institucional, para lo cual se valen de su posición o de las posibilidades de alterar ese marco existente de manera que pueda darles mayores beneficios; lo que depende tanto de la información que reciben como de la forma en que pueden procesarla y se relaciona también con los cambios en los precios relativos o en los gustos11.
La perspectiva de Lourau
Una perspectiva distinta encontramos siguiendo a Lourau (1.975), en su caracterización de la institución como proceso. En esta lectura, es necesario abordar los momentos de lo instituido, lo instituyente y la institucionalización. En particular, las fuerzas instituyentes son las que al negar lo instituido construyen una nueva forma de institucionalidad, para lo cual la institucionalización aparece como el momento de superación de la contradicción; es decir, de reconstrucción institucional. Al verse desde esta óptica, el cambio institucional es un proceso inherente a las instituciones, cuyas característi¬cas serían: el ser recurrente y tener como causas determinantes endógenas y exógenas. En otras palabras, el cambio institucional es permanente, volviendo muchas veces, sobre los tópicos aparentemente estables o más arraigados, pero no inmutables; y sus determinantes estarían en la propia acción y dinámica de las fuerzas y agentes internos (componente endógeno) así como en los cambios del medio ambiente más generales que p u e d e n i n d u c i r o m o t i v a r c a m b i o s institucionales (componente exógeno).
La perspectiva de Goodin
Goodin (1.996) para quien las instituciones son relativamente estables, lo que no quiere decir que sean eternas e inmutables, señala tres formas en las cuales las instituciones pueden cambiar: la primera puede ser por accidente o azar (las cosas sólo pasan porque pasan); la segunda, por efecto de la evolución (las instituciones que perviven son las “mejor ajustadas” al entorno) y; la tercera, como producto de intervenciones intencionales de agentes que buscan objetivos y que pueden ser individuos o grupos organizados.
En cuanto a la primera no hay mucho que decir puesto que es el azar el que determina la magnitud y orientación del cambio.
Respecto a la segunda, el cambio es un problema de inteligencia adaptativa, en el sentido de que en el largo plazo sólo las instituciones que tengan capacidad de adaptarse a los cambios del entorno logran sobrevivir. Con relación a la tercera forma, el considerar que el cambio institucional puede ser objeto de intervenciones intencionales pone en discusión dos aspectos: de una parte, que las instituciones pueden ser objeto de diseño y en consecuencia que el futuro puede ser construido, y, de otra parte, la manera cómo el propio marco institucional modela a los “diseñadores institucionales”.
En este último caso nos encontramos con el mito del diseño institucional, por cuanto el diseño es sólo parte de la historia ya que las instituciones, en muchos casos, son el resultado de accidentes o de una evolución que responde a su propia lógica que la hace imprevisible frente a intervenciones intencionales o diseño humano. Sin embargo, si las instituciones son el resultado de accidentes o de fuerzas evolutivas, estos accidentes o estas fuerzas pueden ser intencionalmente alterados, de manera que el diseño puede tener algún espacio de acción directo o indirecto. En estos casos, el éxito del diseño depende de la “bondad de ajuste” a su entorno; es decir que una institución bien diseñada sería aquella que fuera internamente consistente y externamente ajustada al resto del orden social en el que se inscribe. El “buen diseño” que se expresaría en la “bondad de ajuste” de la institución debería guiarse por algunos principios como son: la revisabilidad, o sea su flexibilidad para cambiar frente a nuevas circunstancias en el tiempo; la robustez, es decir la capacidad de adaptarse a las nuevas situaciones pero sólo a las que son realmente relevantes o realmente fundamentales y; la sensibilidad a la complejidad motivacional, en el sentido de que en la sociedad existen diversos actores sociales con diversas motivaciones que deben ser tomadas en cuenta.
La perspectiva de March y Olsen
March y Olsen (1.997), desde otra óptica, nos ayudan a entender parte de la dinámica del cambio institucional a partir de la tensión entre los cambios y presiones del medio ambiente y las rutinas organizacionales, si bien parten de seña¬lar que una característica de las instituciones es su "relativa estabilidad", que es el resultado de tres procesos convergentes y simultáneos: en primer lugar, de la creación de rutinas organizacionales que crean reglas y convenciones conformando la cultura organizacional de la entidad; en segundo lugar, de la existencia de conocimientos y prácti¬cas compartidas que traducen en las normas de la organización; y en tercer lugar, de la asignación de roles a los individuos, que es lo que explica su comportamiento, generando la “lógica de lo apropiado”. Lo anterior, sin embargo, no quiere decir, según estos autores, que las instituciones permanezcan estables. Según su concepto, buena parte de las rutinas organizacionales surgen como respuestas a demandas del medio ambiente que cambia mucho más rápido que estas, en un proceso de adaptación lento y complejo, con la particularidad de que si la demanda desaparece, no necesariamente lo hace la rutina que surgió como respuesta.
En esta perspectiva, el cambio y las reformas institucionales consisten en un proceso de adaptación que no es sencillo, además de que es difícilmente controlable, lo que genera la posibilidad de que el resultado final sea bien distinto de lo concebido por los iniciadores de la reforma, quienes, a su vez, no pueden tener la certeza de que sus deseos individuales de cambio coincidan con las necesidades reales de cambio. Con esto, los autores mencionados, no es que quieran decir que el cambio institucional es imposible, más bien se quiere afirmar que es posible pero tiene riesgos, puesto que en las instituciones existe un considerable espacio de adaptabilidad en el que se puede influir, las reglas y rutinas son incompletas y se pueden producir cambios abruptos.
Finalmente, vale la pena volver a Chevallier (1.996), quien señala que las instituciones no son construcciones definitivas y terminadas sino que, como en un proceso dialéctico, resultan de la tensión permanente entre el agenciamiento en el que se desarrollan las for-mas instituidas y las fuerzas instituyentes que les cuestionan y hacen cambiar. De esta forma, las instituciones deben concebirse en un proceso permanente de cons¬trucción, destrucción y reconstrucción, influido tanto por las fuerzas que buscan su estabilidad como por las que intentan su disolución. En este mismo sentido, apunta, las instituciones pueden ser vistas desde una interpretación política y de grupos de interés, en la cual se considera el uso de las instituciones por parte de los actores políticos y las luchas que se dan entre estos por las instituciones. En cuanto a las luchas por las instituciones, estas son el resultado de la confrontación política por su control, lo cual significa que las instituciones están atravesadas por un conjunto de subgrupos con intereses propios, entre los cuales se dan transacciones políticas explícitas e implícitas que determinan su rumbo en medio de proyectos divergentes y potencialmente contradictorios (Chevallier, 1.996). En este sentido la “voluntad política” se convierte en un determinante de la evolución institucional. Con voluntad política se puede mejorar, crear, clausurar, conservar o empeorar una institución. El proceso político explica, por ejemplo, la conservación de instituciones ineficientes y la cancelación de instituciones eficientes.
En conclusión el cambio institucional se puede entender como un proceso por medio del cual las instituciones se van adaptando a los cambios del entorno, proceso que puede ser dinámico, reversible y hasta contradictorio, puesto que en él juegan las fuerzas que han ayudado a modelar las propias instituciones y que poseen sus propios intereses, no necesaria¬mente convergentes; a la vez que es el resultado de la conjunción de unas fuerzas instituyentes en proceso de institucionalización y por tanto de negación de lo instituido. El cambio institucional, en esta perspectiva, puede ser espontáneo o debido al azar, o planeado, en el sentido de que existe una intencionalidad de un(os) actor(es) interviniente(s). Ambos pueden presentarse simultáneamente, sólo que en el segundo caso la intencionalidad de un actor no garantiza la dirección ni la consecución del cambio deseado.
Es por esta razón que en el arreglo o estructura institucional existente se dan reacomodos o cambios tanto en los roles como en las funciones y la posición que asume una institución en particular, en un momento histórico determinado; pero a su vez, en la propia institución, o si se quiere en su nivel más organizacional, también se están gestando permanentemente, aunque no necesariamente con el mismo dinamismo y fuerza, procesos de cambio en parte como respuesta a los cambios del arreglo institucional ya mencionados, así como a la confrontación de proyectos de los grupos de interés que conviven en su interior. En este sentido se afirma que los procesos de cambio institucional tienen causas endógenas y exógenas, y en un sentido muy amplio significa, a manera de ejemplo, que tanto la tensión entre actores internos o internos y externos, los problemas de información, la complejidad política y cognitiva, los ciclos institucionales, o los cambios de preferencia de los agentes, pueden convertirse en causas de cambio institucional.
El cambio institucional genera, entonces, poderosas fuerzas a favor y en contra, pues es un hecho fundamental del cambio social que incide irregularmente en las diferentes partes de la sociedad que afecta. Altera el estatus y el rol de algunos grupos pero no directamente los de otros, o los de algunos de sus roles pero no necesariamente todos.
Conclusiones
Si siguiendo a Etkin y Schvarstein, las organi¬zaciones están atravesadas por instituciones, si las instituciones hacen parte del quehacer cotidiano de las organizaciones, quiere decir que una organización es la clara muestra del principio hologramático según el cual el todo está en las partes y las partes son la representación del todo, lo que reafirma nuestra apreciación de que las organizaciones viven como la sociedad, procesos de institucionalización, desinstitu¬cionalización y reinstitucionalización. Qué está institucionalizado en una organización en un momento y qué busca institucionalizarse es, entonces, una pregunta por resolver en cada situación en particular, con lo cual se hace evidente que los actores pueden jugar un papel preponderante en la dinámica organizacional vía sus proyectos (propósitos) en construcción. A su vez, qué organizaciones se institucionalizan y cuáles se desinstitucionalizan o reinstituciona¬lizan es otro tema crucial.
Lo anterior quiere decir que estos análisis son complementarios pero no intercambiables. El funcionamiento organizacional representa un nivel de análisis necesario pero insuficiente a la hora de explicar una forma social dada; es decir, poco podría explicarse de la realidad social si tan sólo se analizaran las organizaciones existentes. A su vez, el análisis institucional, aunque permite entender las restricciones en las que se mueven las organizaciones y sus actores, se muestra también insuficiente si se trata de explicar la totalidad de eventos y decisiones de las unidades individuales, pues ellas tienen una propia dinámica interna y una relativa autonomía.
Revisar la dinámica de los conceptos de institución y organización nos ayuda en esa perspectiva. Chevallier (1980), ya dijimos, refiriéndose a la institucionalización de una organización, afirma que ésta se da cuando la organización alcanza una estructura estable y dotada de vida autónoma, lo cual se caracteriza por una transformación de la naturaleza de su identidad, que incluye un doble fenómeno de afirmación y profundización de la identidad organizacional, el cual a su vez supone dos procesos, uno, que la organización aparezca como una entidad impersonal con voluntad autónoma y, dos, que esta identidad sea interiorizada por los miembros incorporándola a su identidad personal.
En el intento de construir esta senda retomemos los análisis de las instituciones y las organizaciones, en una nueva perspectiva. Ante todo, señala Chevallier (1980), los análisis institucional y organizacional se han presentado como excluyentes pero si bien pueden ser independientes no puede olvidarse que se trata de dos aspectos de la misma realidad que se disocian únicamente por necesidades del análisis. Es decir, dentro de la gran variedad de hechos sociales, las formas de acción colectiva que asumen las características de realidades objetivas pueden convertirse en organizaciones, instituciones o las dos simultáneamente, con lo cual se puede interpretar que el aspecto organizacional apunta a su configuración y dinámica interna mientras que el aspecto institucional señala su papel como parte de un sistema social mayor del que proceden sus características esenciales pero que ella misma contribuye a producir. En esta óptica, así como no se puede entender la consecución de objetivos de las organizaciones por fuera de las condiciones que le marcan las sobredetermina¬ciones sociales (instituciones), tampoco se puede entender el cambio de esas restricciones o condiciones generales sin atender la acción e influencia de las organizaciones (agentes del cambio).
Los lazos entre el Estado institución y el Estado organización. Fundamentos del análisis organizacional y el cambio organizacional. Fundamentos del análisis institucional. Fundamentos del cambio institucional. Conclusiones. Referencias.
Resumen
Existen unas interrelaciones entre organización e institución, que permiten construir un enfoque analítico derivado de la complejidad y el institucionalismo, si se parte de la afirmación de que no es posible desvincular el análisis de una organización cualquiera del arreglo ni de la estructura institucional de los que hace parte y ayuda a modelar, con lo cual no se quiere decir, que exista un "determinismo institucional", sino que una organización como cualquiera otra tiene un relativo marco de autonomía y de acción, en el cual son determinantes sus componentes y dinámicas organizacionales. El enfoque intenta unir el análisis organizacional, particularmente, el proveniente del paradigma de la complejidad en la versión de Etkin y Schvarstein, con el análisis institucional proveniente, principal pero no exclusivamente, del análisis económico y administrativo (el cual se deriva básicamente de la sociología).
Palabras clave: Estado, Paradigma de la Complejidad, Organización, Institución, Cambio Organizacional, Análisis Institucional.
Abstract
There are some relationships between an organization and an institution, which allows building an analytical approach stemming from complexity and institutionalism, if you start with the statement that it is not possible to separate the analysis of any organization from the arrangement, nor from the institutional structure from which it makes part and helps to model; it is not meant to have an “institutional determinism”, but that an organization like any other one has a relative framework of autonomy and field of action, in which its components and organizational dynamics are conclusive. This approach attempts to put together the organizational analysis, particularly, the one coming from the paradigm of complexity according to Etkin and Schvarstein, with the institutional analysis mainly coming from, but not exclusively, the economic and administrative analysis (which stems basically from sociology).
Key words: State, Paradigm of Complexity, Organization, Institution, Organizational Change, Institutional Analysis.
Artículo: Septiembre 24 de 2007; Aprobado, Abril 15 de 2008.
Elsy Luz Barrera: Administradora Pública, Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Candidata a Doctora en Derecho, Universidad Externado de Colombia. Docente de Carrera ESAP.
Jairo Enrique Rodríguez Hernández: Administrador Público, Escuela Superior de Administración Pública ESAP. Magíster en Economía, Universidad Nacional de Colombia. Coinvestigador y Docente ESAP.
Jenny Bedoya Lima: Administradora Pública, Escuela Superior de Administración Pública ESAP, Magistrante en Investigación Social Interdisciplinaria, Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Investigador Junior y Docente de cátedra ESAP.
Correo electrónico: jennybedoya@yahoo.com; elsyluzbarrera@hotmail. Com Jairodri89@yahoo.es
Una perspectiva analítica para transformar los
procesos de institucionalización organizacional*
Elsy Luz Barrera Jairo Enrique Rodríguez Hernández Jenny Bedoya Lima
Si bien existen diferencias conceptuales entre las nociones de organización e institución, en la práctica son más los acercamientos que las distancias, en el sentido de que realmente hacen parte de un continuo y que son análisis complementarios aunque no sustitutos, que se diferencian más con fines analíticos que prácticos. Para algunos autores esta mezcla es explosiva, porque para ellos no se pueden juntar dos esquemas analíticos con fines distintos. Para otros existen elementos que permiten su acercamiento pero no su conjunción. Nuestro esfuerzo se orienta a hacer tal conjunción: a ver en la teoría y en la práctica que estos dos conceptos son como, dos posiciones, dentro de un continuo, a reconocer que los autores que han abordado el tema se han movido a lo largo de ese continuo, unas veces más hacia el lado organizacional, otras hacia el lado institucional.
Se considera en este artículo que existen unas interrelaciones entre organización e institución, que permiten construir un enfoque analítico de las mismas si se parte de la afirmación de que no es posible desvincular el análisis de una organización cualquiera del arreglo ni de la estructura institucional de los que hace parte y ayuda a modelar, lo cual no quiere decir, que exista un "determinismo institucional", puesto que una organización como cualquiera otra tiene un relativo marco de autonomía y de acción, en el cual son determinantes sus componentes y dinámicas organizacionales. El enfoque intenta unir el análisis organizacional, particularmente, el proveniente del paradigma de la complejidad en la versión de Etkin y Schvarstein, con el análisis institucional proveniente, principal pero no exclusivamente, del análisis económico y administrativo (el cual se deriva básicamente de la sociología). En razón, a la investigación de la que surge este artículo el análisis está orientado hacia el orden estatal público.
Los lazos entre el Estado institución y el Estado organización
Para analizar las organizaciones e instituciones administrativas estatales, debemos
i
partir de una aproximación teórica al concepto de Estado .
“El Estado es la institución más importante desde el mundo antiguo hasta la actualidad. Como ha escrito North: (…) la aparición del Estado, con su cuerpo consiguiente de reglas para ordenar la estructura interna y su poder coercitivo para hacer cumplir las mismas y competir con otros Estados(…) es el dato más relevante de la modernización ( Douglas North en Estructura y cambio en la historia económica, Alianza Universidad, Madrid, 1984)”.
“Offe señala que el Estado no es un conjunto de instituciones que puedan separarse de otras instituciones “privadas”, sino una red históricamente
* El grupo de investigación “Organizaciones y Gerencia Pública”, del Programa de Maestría en Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- inscrito en la línea institucional de investigación “Organización y Gerencia del Estado” y reconocido en Colciencias (2006), clasificación C, presenta a la comunidad académica este artículo como uno de los resultados del proyecto “La transformación del ejecutivo en Colombia: el caso de los ministerios 1991-2003”,que se desarrolla desde el año 2004..
REFLEXION POLITICA AÑO 10 N 19 JUNIO DE 2008
acumulada de formalismos legales e institucio¬nales que cubren y condicionan todos los procesos e interacciones que intervienen en una sociedad (…) un Estado capitalista es la estruc¬tura de aquellas sociedades históricas que se reproducen por medio de la competencia y la producción explotadora de artículos. (Offe, Klauss en Contradicciones en el Estado de Bienestar, Alianza Universidad, Madrid, 1990). Tomado de Introducción a la Ciencia Política p. 165”.
“La institución central de la sociedad moderna es el Estado, alcanza progresiva¬mente una importancia significativa, por su tamaño y características, en todas las sociedades del mundo. Sin el papel activo del Estado sería difícil concebir la complejidad de las sociedades contemporáneas y de sus instituciones. (…) Es una estructura en la cual se encuentran presentes simultáneamente aspectos organizacionales y funcionales. Los elementos organizacionales son la base más estable y permanente, es decir, la estructura orgánica del Estado, en la cual se desenvuelven dinámicamente los elementos funcionales, las funciones estatales, que cambian más rápidamente que su estructura orgánica. Tanto los elementos organizacionales como los funcionales se definen, no solo en términos de un modelo abstracto, sino por el papel que históricamente desempeñan en el sistema.
Las dos características que hacen del Estado una institución singular son, en primer lugar, que detenta el monopolio de los poderes compulsivos, de los que carecen las demás instituciones, y en segundo término, el hecho de que los ciudadanos, en lo individual o lo social no pueden evitar pertenecer a él. (…) El Estado también se diferencia de otras instituciones porque se reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas que rigen la organización del sistema en su conjunto y de algunos de los
2
subsistemas” .
Siguiendo a Prats (1998) puede trabajarse la distinción entre Estado como sistema institucio¬nal y Estado como sistema organizacional.
En la primera versión, en el análisis institucional del Estado no puede perderse de vista el hecho de que éste corresponde a una institución compleja resultado de una unión articulada de instituciones.
En esta perspectiva, el Estado es un concepto abstracto y heterogéneo, en el sentido que no es una realidad palpable, concreta, sino más bien un conjunto de reglas y normas que estructuran la acción social, articulan la interacción entre diversos actores sociales, expresan las relaciones de poder y determinan quiénes hacen parte, o no, del juego social y qué papel van a cumplir dentro de él. El Estado es fundamentalmente una relación social, que se hace realidad a través de sus organizaciones y de sus interrelaciones; por sí mismo no existe.
En una segunda versión, el Estado puede verse como una red o conjunto de organizaciones que son la expresión real y concreta de esas reglas de juego, manifestado en un conjunto de recursos orientados al logro de unos objetivos específicos.
El punto a destacar es que ambas versiones están ligadas. No es posible entender el papel del Estado como institución sin entender al Estado como organización, así como tampoco es posible entender el papel y funcionamiento del Estado organización sin comprender la especificidad del Estado institución. Por eso, cuando nos referimos al Estado, en el lenguaje cotidiano, hablamos de sus instituciones o de sus organizaciones. Sin embargo, en el sentido que aquí se plantea habría que tener clara la diferencia entre la institución legislativa y la organización legislativa; las instituciones administrativas y las organizaciones adminis¬trativas; y la institución de la justicia y la organización de la justicia. La institución legislativa está representada en las leyes, en tanto la organización legislativa se representa por la forma como se organiza el Congreso, sus Cámaras alta y baja, sus comisiones, sus recursos humanos, entre otras.
Ambas versiones conforman el sistema total de restricciones y de incentivos que orientan el comportamiento de los agentes en una sociedad y determinan el nivel de desarrollo económico, social y político de una formación social específica.
“Desde la perspectiva sistémica, el Estado puede concebirse como un grupo multifuncional y heterogéneo de instituciones políticas y administrativas que incide en la operación de los subsistemas. Los sistemas son dinámicos. Su evolución se explica por el funcionamiento de la estructura, que es el componente más estable del sistema y la base de articulación social de los subsistemas.
El grado de articulación se refleja en los resultados económicos, sociales y políticos en el largo plazo: en la economía, estos resultados se reflejan en el comportamiento de variables claves como el ritmo de crecimiento de la producción, de la inversión, el ahorro, la productividad, las modificaciones en los precios relativos, el dinamismo del comercio exterior y el ritmo de incorporación de progreso técnico; en la sociedad, se reflejan en la capacidad de los grupos sociales para adaptarse a los cambios, y en la política, en la capacidad del Estado para intervenir e introducir reformas. La estructura contiene los elementos básicos que determinan estos resultados, pero además juegan un papel decisivo las instituciones, reglas y leyes económicas, la tecnología, la población y la ideología”(p. 159 y 160
3
Introducción a la ciencia política) .
En el informe de investigación se analizan las instituciones administrativas, denominadas regularmente como la administración pública, que hace parte del arreglo institucional que constituye el Estado, y en esa óptica es una institución articulada con otras. Ahora bien, dada la cohesión que existe entre estas, las instituciones administrativas están ligadas a las instituciones políticas, económicas y sociales e insertas dentro de una sociedad caracterizada por un principio de agenciamiento específico, razón por la cual no es posible aislarlas, cuando se intenta estudiar su dinámica. En este caso, las instituciones administrativas no están separadas de la dinámica que pueda tener el propio Estado en su configuración y desenvolvimiento histórico.
De otro lado es importante señalar que es muy difícil establecer límites entre una institución administrativa y una política, en especial cuando nos referimos a las instituciones estatales. Hasta qué punto puede decirse que un ministerio sea una institución administrativa y no política, o viceversa, es un tema muy álgido, que solamente se resuelve en el terreno de las distinciones conceptuales, pero en la práctica estos límites no existen o son muy difusos.
Aplicado al caso concreto, diremos que los Ministerios deben ser vistos en una doble perspectiva. De una parte, el Ministerio como institución está compuesto: por el sistema normativo (lo formal) y de prácticas (lo informal) que fijan las reglas del juego en un campo específico de la acción social y, por tanto, estructuran las actividades y las relaciones entre
4
los actores públicos, privados y del tercer sector , que hacen parte del mismo. De otra parte, el Ministerio como organización (el agente) es un conjunto de recursos (humanos, financieros, técnicos, tecnológicos y físicos) puestos a disposición de un gobierno (el principal) para alcanzar los objetivos que él se propone. Lo anterior sin olvidar que hacen parte de una institucionalidad existente que les marca, igualmente, límites y posibilidades, y un modelo de organización global al cual responden y ayudan a consolidar.
Desde esta óptica, las instituciones¬organizaciones administrativas son resultado de relaciones sociales y desarrollan, como lo plantea Chevallier (1996), roles, posiciones y funciones. Los roles administrativos son progresivamente autonomizados y codificados por el derecho (estatuto de la administración); las funciones se traducen en términos de competencias jurídicas y se complejizan en la misma medida de la evolución social; y las posiciones administrativas (subordinadas o de mando), se van transforman¬do por los cambios en la realidad social. Para nuestro caso, esto quiere decir que cada Ministerio, de forma particular, ha asumido roles, posiciones y funciones en el conjunto de la institucionalidad pública, así como en su interior las personas que lo integran y lo hacen vivo han asumido igualmente roles, posiciones y funciones. En consecuencia, como toda institución administrativa, ésta al hacer parte del arreglo institucional denominado Estado, tiene en su centro un conjunto de significaciones que le confieren a cada unidad administrativa características específicas y un cierto estilo de comunicación y de acción hacia la sociedad .
Una forma apropiada de indagar la dinámica que tienen las entidades es a través de los procesos que permiten que estas tomen el carácter de institución; lo cual significa, que el estudio de una entidad se aborda desde el momento organizacional hasta el momento institucional, momento que no es unidireccional, sino ambiguo y contradictorio. En este sentido, se considera que realmente lo que existe es un continuo entre institución y organización entre los que se mueve la entidad, por instantes más cerca de una que de otra, pero siempre en movimiento. En otros términos, la especificidad de las organizaciones públicas las lleva a comportarse no sólo como seguidoras de normas y reglas de juego sino a generarlas dentro de su campo de acción. Si se quiere emplear el símil de North, podría decirse que el Estado, en sentido amplio, es otro jugador; pero es un jugador que a su vez fija reglas de juego, o si se quiere, es un
6
jugador privilegiado .
Normalmente las instituciones se definen como normas y reglas del juego, que modelan el
comportamiento de las personas y definen las relaciones en las sociedades. La literatura, que se especializa en las “instituciones” que crean esas reglas de juego, indica que es la propia sociedad la que las crea, o sea los seres humanos para regular sus actividades y disminuir o eliminar la incertidumbre. Queda así muy amplio, por no decir que indefinido, el papel que los agentes sociales juegan en la creación de instituciones, en particular las formales.
Sin embargo, existe un actor privilegiado, el Estado, que tiene la capacidad de crear “instituciones formales”, generar reglas de juego en los campos específicos que abarca su acción, aún sin participar dentro de esos mismos campos; que media entre las organizaciones a fin de estabilizarlas y con el poder de alterar de manera profunda y sistemática el ambiente (Fligstein, 1999).
Dado que en su configuración el Estado se representa a través de las organizaciones legislativas, administrativas, judiciales y de otro orden (y ellas a su vez tienen una organización propia) y son estas las encargadas de establecer el marco normativo (como una de las institucio¬nes por excelencia), se puede, afirmar que sí existen instituciones que pueden generar otras instituciones. Estas pueden ser denominadas
7
instituciones de segundo nivel .
Este es un caso de excepcionalidad propia del Estado puesto que sus organizaciones al institucionalizarse pueden comenzar, ellas mismas, a generar otras instituciones: prácticas, comportamientos, reglas de juego, entre otros., y es a este tipo de organizaciones-instituciones a las que denominaremos como instituciones de segundo nivel, como instituciones que crean instituciones. Si se quiere ser más claro serían organizaciones institucionalizadas que crean instituciones. En igual sentido se podría decir que las tradicionales ramas legislativa y judicial son organizaciones que crean instituciones. En el primer caso, el Congreso genera una serie de reglas de comportamiento o reglas de juego social a través de leyes, que después se instituciona¬lizan o no; en el segundo caso, las cortes a través de sus fallos y sentencias van generando “realidades jurídicas” que bien pueden institucionalizarse o no.
Como organizaciones que hacen parte del arreglo social existente las ramas del poder público buscan institucionalizarse legitimando su acción socialmente, pero como instituciones que hacen parte del establecimiento vigente, generan instituciones que modelan y orientan el comportamiento de los agentes sociales. Es por esta razón que cuando se habla de crisis institucional se hace referencia a la falta de legitimidad de las instituciones vigentes en el orden social, lo cual pone en duda las reglas de juego que ellas establecen al resto de la sociedad, haciendo que los agentes sociales no crean, intenten subvertir o simplemente no obedezcan esas reglas, poniendo en duda el orden legal existente, atreviéndose en algunos casos a intentar crear otro nuevo o uno propio. Las instituciones administrativas, en consecuencia, no son ajenas a estos vaivenes y por eso cuando hay crisis de legitimidad o de gobernabilidad, las primeras manifestaciones se dan en las entidades administrativas o de la rama ejecutiva del poder público, pues son ellas la pared donde chocan las manifestaciones del inconformismo social, como representación de ese “abstracto” llamado Estado. En otros términos, las crisis organizacionales pueden no ser más que una manifestación de las crisis institucionales, en tanto que una crisis institucional podría ser “superada” si las organizaciones que la respaldan son sólidas y mantienen un accionar coherente y cohesionado.
Fundamentos del análisis organizacional y el cambio organizacional
Pasando al análisis organizacional, este se puede trabajar desde la perspectiva del paradigma de la simplicidad o del paradigma de la complejidad. En este estudio se opta por la complejidad, en la versión de Etkin y Schvarstein (1992).
Lo conceptual
La realidad organizacional presenta procesos no ordenables o programables desde el exterior, lo que significa que ella existe en un medio interno de relativo desorden e incertidumbre.
Las características relacionadas con este hecho son:
Policausalidad, reconoce que la organiza¬ción funciona en varias dimensiones que no son reducibles y se condicionan mutuamente;
Equilibrio dinámico, una organización se muestra como el producto de sucesivos desequilibrios localizados y transitorios que provienen de fluctuaciones externas y perturbaciones del propio sistema;
Recursividad, permite que la organización construya sus propias reglas y restricciones que logra que ellas no se desarrollen como copia del medio externo;
Orden en el desorden, este no está asociado a los planes y programas de la organización existiendo la posibilidad de perturbaciones aleatorias que alejan a la organización de su estado preexistente y que sólo parcialmente pueden regularse;
Tiempo irreversible, no es posible devolver el pasado a la luz del presente; esto hace que los procesos no puedan reproducirse en idénticas condiciones en diferentes tiempos;
Ilusión de los objetivos, dado que estos no son los que definen de manera externa la forma u orientación de las acciones de una organización, sino que se convierten en el resultado.
Para realizar el análisis organizacional Etkin y Schvarstein (1992) establecen unos meta¬conceptos de tipo descriptivo: la identidad, la estructura y la autonomía; y, la noción de dominios disyuntos de carácter instrumental y operativo.
La identidad es todo aquello que permite distinguir a la organización como singular y diferente de las demás, y por ello está relacionada con los conceptos de estructura y de cultura organizacional. Toda organización tiene una identidad que se define como invariante en el sentido de que su transformación implica la aparición de una nueva organización. Si se cambia la identidad cambia la organización.
Sin embargo, que la identidad tenga el carácter de invariancia no significa que sea rígida
o estereotipada sino que intenta destacar la continuidad de existencia, la cual tiene que ver con dos sentidos: uno, el de su identidad con organizaciones que pertenecen a la misma rama de actividad; y dos, el que surge en su interior y de la singularidad en el medio.
La estructura es un modo de relación espacio-temporal entre las partes, las funciones y las actividades en las organizaciones complejas, en un momento dado, que materializa la identidad organizacional permitiendo dar cuenta de la organización.
Esto hace que los conceptos sean complementarios, pues no puede entenderse la estructura sin la identidad como tampoco la identidad sin la estructura (teoría de la autopoiesis).
La autonomía, es una característica de toda organización y no una propiedad a alcanzar. Se identifica por el hecho de que una organización cualquiera es capaz de sobrevivir en condiciones distintas a las que le dieron su origen. Todas las organizaciones están estructuralmente ligadas a otras y su acople genera modificaciones mutuas, lo cual quiere decir que no existe autonomía en sentido absoluto. Así, los dominios, están referidos a las relaciones, los propósitos y las capacidades existentes.
Etkin y Schvarstein (1992) señalan que si los metaconceptos son descriptivos, la noción de dominio es instrumental y operativa. Las organizaciones pueden estudiarse por medio de tres dominios disyuntos: el de las relaciones, el de los propósitos y el de las capacidades existentes.
El dominio de las relaciones, se refiere a las relaciones que se establecen entre las personas que componen una organización donde asumen roles y domina una “cultura” específica y única. Dada la heterogeneidad del conjunto es común la presencia de conflictos que se resuelven a través de relaciones de poder. La asunción y adjudicación de roles se da por una serie de mecanismos como la pertenencia, la pertinencia, la cooperación, la comunicación y el aprendizaje, lo cual significa que la organización no homogeniza a sus integrantes, aspecto que, sin embargo, no le genera dificultad sino que la enriquece dentro de un marco de congruencia a partir de sus propósitos.
El dominio de los propósitos, se relaciona con las intenciones de los actores y se caracteriza por su complejidad e interrelación. Este dominio está constituido por ideas agrupables y dada la pertenencia de las personas a múltiples roles, los propósitos se convierten en un espacio multidimensional donde el único criterio de clasificación es el de la pertinencia con la organización. Los objetivos no constituyen un imperativo, externo ellos son el resultado de la interacción de los actores, razón por la que en este dominio es esencial la causalidad entre los propósitos y las relaciones.
El dominio de las capacidades, hace referencia a las diversas clases de recursos que se emplean en diversas funciones dentro de la organización y tiene que ver no sólo con la parte material sino también con las normas, sistemas, modelos y declaraciones de principios que permiten a ésta estar preparada. Este dominio está bajo el mando de los integrantes de la organización pues no son los recursos los que se articulan sino los individuos los que los potencian, es decir, las capacidades se acumulan en tanto su uso tenga sentido para la organización.
Estos dominios si bien se analizan como disyuntos tienen mutua causalidad, y se caracterizan por su retroalimentación positiva, lo que significa que la potenciación de uno de esos dominios afecta positivamente a los otros y viceversa. En las organizaciones lo existente limita aquello que se puede conseguir, por lo cual las relaciones entre dominios se vuelven fundamentales en la potenciación de sí mismos. Así, el eje articulador entre el dominio de los propósitos y de las relaciones es el concepto de rol, su asunción y adjudicación.
El enlace entre los dominios de las relaciones y las capacidades se da por medio de los procesos de capacitación que permiten potenciar el uso de los recursos mediante el desarrollo de las aptitudes cognitivas. De igual manera, el enlace entre los propósitos y las capacidades existentes se da por medio del concepto de productividad. Se alude con ello, principal pero no únicamente, a la tendencia a usar de manera más eficiente las capacidades existentes. Las relaciones entre los dominios que se refieren a la adjudicación y asunción de roles, a la capacitación y a la productividad pueden dar lugar a antagonismos, ineptitudes y despilfarros, es decir, a un desorden instituyente o percepción de un desorden generalizado en la organización.
El cambio organizacional
El análisis organizacional tradicional dedica muy poco tiempo y espacio al análisis dinámico, podría decirse que su esquema de análisis es el de cortes en el tiempo que intentan dar cuenta de la realidad en un momento determinado, lo que se denomina análisis sincrónico. Para realizar este tipo de análisis se seleccionan unas variables que permiten visualizar la situación del fenómeno observado en el momento del corte; sin embargo, no dan cuenta de los cambios o fuerzas que hacen que cambie la realidad de un momento 0 a un momento t . De alguna manera, lo que se
1
hace es ver la configuración de variables y el
8
arreglo, ajuste o desajuste de las mismas .
“La perspectiva sincrónica muestra: a) los contenidos, dirección y sentidos en que las fuerzas están operando, y si éstas son o no convergentes, y b) la congruencia entre los diferentes tiempos internos de los procesos críticos o determinantes de la organización” (Etkin y Schvarstein, 1992: 96). Sin embargo, esta particularidad del análisis presenta “… algunas salvedades como las siguientes: a) no permite conocer aquello que se mantiene sino aquello que existe; b) lo observado no es necesariamente simultáneo, sino lo visible ahora de algo que puede haber ocurrido (y desaparecido); las interrelaciones se desarrollan en el tiempo, de manera que sólo se percibe una instancia de la relación, pero no la relación misma, que es un proceso; d) hay elementos virtuales (no manifiestos) o posibles, cuya lectura no es fácil en el análisis instantáneo, pero que son igualmente poderosos en cuanto al carácter de los estados.” (1992: 98).
Bajo estas consideraciones, en el enfoque tradicional el cambio, normalmente, no es el resultado de un proceso sino de un evento. En consecuencia, este cambio puede ser planeado y teleológicamente dirigido pues, al ser resultado de eventos, los actores pueden a través de sus acciones dirigirlo a fines específicos logrando “supuestamente” esos fines. El esquema tradicional de descongelación de la situación, introducción del cambio y congelación de la nueva situación, no es un enfoque pertinente ni válido, ya que señala simple y llanamente que el actor realiza el ajuste a su voluntad.
La realidad ha mostrado que el cambio dirigido tiene poco de “exitoso” y el enfoque institucionalista ha señalado que se enfrenta con una serie de consecuencias y situaciones que muy poco se prevén y, mucho menos, controlan. El análisis institucional señala precisamente la limitación de esta interpretación, mostrando c ó m o l a s c o n d i c i o n e s e x i s t e n t e s , l o institucionalizado, puede ser el principal factor que impide el “éxito” de los intentos de cambio planeado. No es fácil señalar a priori la “racionalidad” del actor interviniente en el cambio ni de las consecuencias de su acción, siendo muchas veces más las consecuencias no previstas del cambio que las “racionalmente” planeadas.
El cambio organizacional, por el contrario, es un proceso de institucionalización a nivel micro donde hay una puja entre las fuerzas instituidas y las instituyentes, en la que difícilmente puede preverse el final. Las fuerzas instituyentes son, a su vez, el resultado de la dinámica del arreglo institucional del dominio específico así como de la estructura institucional
o totalidad de arreglos institucionales de la sociedad.
Estos procesos de cambio pueden, en sentido amplio, implicar ajustes en los roles, funciones o posiciones que asume la organización dentro del arreglo institucional del que hace parte, tanto como en los roles, funciones y posiciones que define en su interior.
Fundamentos del análisis institucional
En años recientes el tema institucional ha retomado especial fuerza debido a la importancia que se le ha asignado en la reforma del Estado y la
9
Administración Pública . Esto conlleva la necesidad de revisar el tema y sus implicaciones.
Lo conceptual
El término institución tiene una larga tradición en las ciencias sociales pero durante un tiempo fue d eja d o d e l ado da n d o p a s o a o tr as conceptualizaciones hasta que fue retomado por la corriente del neo-institucionalismo. Se puede distinguir dentro de saberes como la economía, la ciencia política, la sociología y la administra-ción, las corrientes institucionalistas y neo¬institucionalistas, siendo estas últimas las que han dado vigencia al concepto en las actuales circunstancias (Kalmanovitz, 2001; Ayala, 1999; Peters, 2003; Hall y Taylor, 1996).
Su acepción no es única, caracterizándo-se más bien por su amplitud la cual va desde normas y costumbres de carácter general hasta formas sociales dotadas de organización jurídica y material10. En general se puede decir que las instituciones son el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se desarrollan en un determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la actuación desarrollada por los distintos actores implica-dos, dirigiendo y limitando su comportamiento (Salvador, 2001).
Las instituciones se arraigan y se dan por hecho cuando se les considera características de un ambiente y se les trata como componentes integrantes del mismo (Jepperson, 1999). Esto significa que las instituciones tienen una significación material y a la vez simbólica: material en cuanto son la base de prácticas o de patrones de comportamiento; simbólica, por cuanto a esas prácticas se les asigna una categoría y un significado social sin poseer referentes observables o absolutos pero que hacen que los individuos den significado a su vida y los reproduzcan (Fliedland, Alford, 1999).
Uno de los elementos centrales derivados del concepto es que las instituciones eliminan o disminuyen el grado de incertidumbre que poseen las personas en las situaciones sociales (la lógica de lo apropiado -March y Olsen) pero esto no significa que los actores puedan influir directamente en su constitución y modificación siguiendo sus propios intereses, pues la creación y ejecución de acuerdos institucionales está lleno de conflictos y ambigüedades. El tema de los actores lo revisaremos más adelante.
Para profundizar en el análisis institucional n o s r e f e r i r e m o s a l o s c o n c e p t o s d e institucionalidad y estructura institucional, isomorfismo institucional, sector institucional y campo organizacional, decoupling o desajuste institucional, instituciones y actores sociales y cambio institucional e institucionalización. Revisaremos a continuación los primeros, haciendo título aparte para los de cambio institucional e institucionalización dado el énfasis que queremos poner en ellos.
Institucionalidad y estructura institucional
Al referirnos al concepto de institucionalidad debe partirse de que las instituciones no son islas, ni pueden concebirse o analizarse como tales, pues en la realidad forman un sistema organizado, coherente e interconectado, un orden social, a cuya reproducción contribuyen. La institucionalidad se conforma de varios órdenes institucionales, potencialmente contra¬dictorios, cada uno de los cuales tiene su propia lógica, lo cual permite que los individuos y las organizaciones se apropien de los mismos y alienten el conflicto por su contradicción. De esta forma, las “instituciones administrativas” están ligadas a las instituciones sociales y políticas, y por eso el análisis institucional que subestime la importancia del sistema social global como sobredeterminante de las particularidades de cada institución no haría más que tomar una visión normativa de las instituciones y lo que es peor, las estaría mirando únicamente en su momento como lo instituido.
Dentro del concepto de institucionalidad vale diferenciar entre un arreglo institucional como un conjunto de reglas y de relaciones que gobiernan el comportamiento en un dominio específico, un campo, y la estructura institucio¬nal como la totalidad de arreglos institucionales en una sociedad (Bejarano 1995). En términos de Parsons (1967) la estructura institucional es una parte esencial del sistema social total, señalando que para examinar las posibilidades del cambio en las instituciones, resulta esencial tratarlas sistemática y explícitamente en términos de la interdependencia que guardan con los otros elementos del sistema.
La institucionalidad hace referencia, entonces, a la acción social en su dinamismo, en su historia; a la racionalidad establecida y los sucesos, movimientos y fuerzas sociales que apoyan implícita o explícitamente esa racionali¬dad establecida o que la cuestionan. Aquí la referencia a la historia no se hace en el sentido de dedicarse a la génesis de las instituciones sino de analizar los acontecimientos históricos como la confluencia entre nuevas y viejas instituciones o entre tendencias divergentes en torno de ellas.
Isomorfismo institucional
Un aspecto central de las instituciones está relacionado con la legitimidad, mucho más que el interés por la eficiencia. Las instituciones buscan legitimar los comportamientos que ellas proponen y sostienen, de manera que los individuos y las organizaciones se acogen a ellas con el fin de obtener también aceptación y reconocimiento social.
En el caso específico de las organizaciones, ellas adoptan elementos legitimados y racionalizados al interior de sus estructuras con el fin de aumentar sus recursos y capacidad de supervivencia (Meyer, Rowan, 1999). La adopción de prácticas y comportamientos institucionalizados es, en consecuencia, un imperativo que a su vez genera ventajas a las organizaciones. En consecuencia, estas cada vez tienden a emplear mecanismos, procedimientos y prácticas “socialmente aceptadas” que tienden a homogenizarlas. A este proceso de homoge¬nización se le denomina isomorfismo (DiMaggio y Powell, 1999) entendiéndose como un proceso limitador (e imitador) que “obliga” a una unidad a parecerse a las demás que enfrentan las mismas condiciones ambientales, independientemente de la bondad o resultados de eficiencia de esas prácticas.
Hay tres mecanismos centrales por los cuales se reproduce el isomorfismo: el coercitivo, debido fundamentalmente a presiones políticas; el mimético, que resulta de dar respuestas estándares a problemas recurrentes y; el normativo, asociado a la profesionalización de actividades (DiMaggio y Powell, 1999).
Finalmente cabe señalar que el isomorfismo se presenta de forma diferencial dependiendo del nivel de definición de los campos organi¬zacionales (concepto que vemos a continuación) los que en la medida que tienden a ser más isomorfos tienden a eliminar las diferencias entre unidades, lo que no implica homogeneidad total y donde las unidades más al margen o en la periferia pueden ser las generadoras del cambio.
Sectores sociales y campos organizacionales
Una forma típica y básica de la difusión del isomorfismo se da a través de los campos organizacionales, el cual se deriva de la confor¬mación de sectores sociales. Estos últimos se entienden como todas las organizaciones de la sociedad que proporcionan determinados bienes
o servicios junto con los grupos organizacionales asociados tales como proveedores, reguladores, entre otros. (Scott y Meyer, 1999), cuyos límites no se definen en términos geográficos sino funcionales.
En los sectores sociales nos interesan los sectores técnicos y los sectores institucionales. Los sectores técnicos son aquellos en los que se evalúan las organizaciones por su producción mientras que los sectores institucionales se valoran más por lo adecuado de su forma que por su eficiencia. No obstante estos sectores no son dicotómicos sino ambientes en que las organizaciones conviven (Powell, 1999) y de los que provienen las presiones isomórficas.
En el interior de los sectores sociales se encuentran los campos organizacionales, los cuales no pueden definirse ni estructurarse a priori, pues se crean en diferentes épocas y bajo distintas circunstancias, de manera que su evolución es divergente en trayectorias y ritmos. Según Powell (1999) la estructuración de los campos organizacionales es anterior a los procesos isomórficos y siguiendo a Powell y DiMaggio (1999) la estructuración de estos campos se hace en cuatro etapas: el incremento de las interacciones de las organizaciones del campo; el surgimiento de estructuras inter¬organizacionales de dominio; el aumento de la carga de información entre las unidades integrantes y el desarrollo de la conciencia de que están en una empresa común. Desarrollados los campos, es relativamente fácil que entren en operación los mecanismos del isomorfismo. Así los campos organizacionales tienden a la estabilidad haciendo que los cambios sean probables casi exclusivamente cuando entran nuevas organizaciones en los ya establecidos o en c ampos en p roce s os de forma c ión o desintegración (Fligstein, 1999).
En particular en el caso de los campos organizacionales ubicados en sectores institucionales, las organizaciones prestarán más atención a las reglas y requisitos para obtener apoyo y legitimidad que a la eficiencia en la operación (que pasa a un segundo plano) desarrollando arreglos estructurales y procesos que se ajusten a las normas y/o a las autoridades establecidas en el sector (Scott y Meyer, 1999).
Finalmente no debe perderse de vista que los campos organizacionales son escenarios de relaciones de poder entre organizaciones en los que algunos actores tienen ventaja sobre otros por su tamaño, recursos, antigüedad, entre otros, y donde estos, precisamente, tratan de imponer las políticas, estrategias y estructuras a seguir en el campo.
Decoupling o desajuste institucional
La sociedad puede definirse como un mundo de instituciones de diversos órdenes y diversas lógicas, lo cual no tiene por qué concluir en que todas ellas se orienten en la misma dirección o converjan en el mismo punto. Esto quiere decir que pueden existir instituciones potenciales y realmente contradictorias. A su vez esto señala que si bien la estabilidad es una característica central esto no es sinónimo de inmovilismo o parálisis social. Las contradicciones entre las instituciones, entonces, pueden reflejarse en los campos organizacionales donde se pueden presentar desajustes entre las instituciones formales y el funcionamiento efectivo de la organización, el cual tiene, de todas formas, una esfera de autonomía que la puede conducir hacia otras direcciones. El decoupling es, entonces, la respuesta de la organización cuando el conflicto se produce por la existencia de diversos contextos de referencia (Salvador, 2001).
Desde otro ángulo, esto significa que las organizaciones se adaptan al contexto pero también desempeñan un papel activo en su conformación. Las diversas lógicas y discursos que se mueven detrás de las instituciones hacen que las organizaciones las acojan o utilicen según las circunstancias e intereses temporales, la lógica empresarial de la maximización de utilidades puede chocar con la lógica ambiental de preservación de recursos naturales o la social de empleo de la población. El desajuste señala las decisiones que tomará la organización ante estas distintas lógicas en el marco institucional predominante.
Instituciones y actores sociales
El institucionalismo, particularmente en la teoría de la organización, comprende el rechazo del actor racional como eje central del desarrollo y las transformaciones institucionales. Si se parte de que una institución social no es más que un patrón de conducta recurrente, valioso y estable, los individuos considerados como actores no son en sí mismos instituciones por más recurrentes, valiosos y estables que sean sus patrones de conducta (Goodin, 2003). Los actores no se p u e d e n r e p r e s e n t a r c o m o e l e m e n t o s fundamentales de la estructura social pues su propia manera de actuar y sus intereses están altamente institucionalizados en el sentido de que si la sociedad construye a las instituciones, al mismo tiempo construye a los actores. Los intereses de los actores surgen en el marco social de donde provienen y actúan. De esta forma, los actores y sus intereses son sólo una de las categorías de posible explicación del cambio social (Jepperson, 1999).
Lo anterior no quiere decir que los actores no importen. Tal como señalamos atrás, las instituciones tienden a generar estabilidad, parcial en campos y sectores, y total en la socie¬dad, generando comportamientos pautados. Las instituciones constituyen acuerdos sociales diseñados para resolver conflictos potenciales para lo cual necesitan ser avaladas por terceros. En la medida que asignan privilegios, autorizaciones y deberes a los actores, las instituciones establecen un orden, que es siempre potencialmente desafiado y, por lo tanto, necesita ser tolerado, avalado y hecho cumplir por actores externos (Offe, 2003). Esa estabilidad implica la conservación existente de la distribución de poder y recursos en la sociedad, y por tanto de grupos y actores sociales interesados en su mantenimiento. Tal como lo ha expuesto Parsons (1967) las pautas Institucio¬nalizadas movilizan en los hechos una combinación de fuerzas con el objeto de garantizar su mantenimiento, y esto tiene una significación primordial en el equilibrio total del sistema social. “A la naturaleza de un sistema institucional es inherente la creación de un complejo sistema de intereses creados, que contribuye a sostenerlo. Aun cuando entran en conflicto con sentimientos morales profunda-mente arraigados, a menudo los individuos son poderosamente motivados por consideraciones de interés” (Parsons, 1967: 208).
Esa clase de intereses que se distinguen de los demás por el hecho de que se orientan respecto del mantenimiento de objetos de interés que ya han sido establecidos. Parsons los denomina intereses “creados”, lo que significa que el estatus y las situaciones a los cuales dichos intereses adhieren ya poseen algún grado de legitimidad o de pretensión de legitimidad.
Quiere decir lo anterior, que socialmente el orden institucional vigente favorece unos interees en desmedro de otros y por eso es este otro espacio de confrontación que da lugar al cambio institucional. La reacción típica ante una situaión de tensión social es la de que los intereses “creados” salgan en defensa del orden vigente.
De otra parte, y siguiendo el sugerente trabajo de Dryzek (2003), los discursos de una sociedad se encuentran entrelazados con sus instituciones. Ninguna institución puede funcionar sin un discurso que la sostenga aunque normalmente estos discursos se dan por sentado hasta que un analista los revele. En consecuen¬cia, la reforma Institucional consiste en gran medida en la reforma de la constelación de discursos presentes en la sociedad, los cuales son sostenidos y/o propuestos por actores con intereses específicos. Y los discursos tienen siempre una historia y un contexto.
Finalmente, como forma de recalcar la construcción social de los actores, Salvador (2001) señala que su comportamiento tiene cuatro tipos de condicionantes: a) normativos, la combinación del conjunto de valores, reglas, rutinas y procesos cristaliza en la “lógica de lo apropiado” ; b) regulativos, las instituciones condicionan el comportamiento definiendo cuales conductas son requeridas, prohibidas o permitidas; c) históricos, destaca el peso de las decisiones clave tomadas en el pasado sobre las decisiones presentes y la evolución de la institución (“path dependence”) y; d) cognitivos, los valores, reglas establecen una limitación sobre el tipo de cuestiones a tratar y cómo son entendidas por los agentes.
Así, los enfoques neoinstitucionalistas parten de la idea de que las instituciones simplifican la toma de decisiones de los individuos en las organizaciones en la medida que ofrecen un sistema de valores, premisas y reglas que guían la toma de decisión en un contexto de racionalidad limitada, señalando a su vez que su papel no es central pero que tampoco se puede subestimar a la hora de analizar el cambio.
Corresponde ahora aproximarnos al concepto de cambio institucional. Al igual que los conceptos anteriores, éste tiene varias lecturas dependiendo de los autores consultados. Antes, sin embargo, debemos señalar que la concepción general de los neo-institucionalistas es la de que las instituciones tienden a generar estabilidad en los comportamientos sociales al crear “la forma en que se hacen las cosas” (Scott, 1999), lo cual quiere decir que el cambio no es frecuente ni rutinario sino más bien se da de forma episódica seguido de largos períodos de estabilidad. Pareciera, entonces, que las instituciones se protegieran de influencias exteriores (Powell, 1999), lo cual, repetimos, no significa su inmovilismo.
Fundamentos del cambio institucional
La perspectiva de North
North (1.993) dedica una parte de su obra a estudiar el porqué de los cambios instituciona¬les. En primer lugar, recordemos que en su interpretación, son las organizaciones los agentes del cambio institucional, en respuesta a los incentivos que el propio marco institucional genera, pues si bien la principal función de las instituciones es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable, ello no contradice el hecho de que las instituciones puedan y estén en cambio permanente.
El proceso de cambio institucional es un proceso complicado porque se presenta como cambios incrementales que pueden ser, el resultado directo de los cambios en el propio marco institucional, expresados en normas o limitaciones informales, y porque si bien las normas pueden cambiar mediante decisiones políticas, principalmente, no necesariamente pasa lo mismo con las limitaciones informales (costumbres, tradiciones) que pueden ser mucho más resistentes o impenetrables. En cuanto al agente de cambio; North lo identifica en las organizaciones que buscan aprovechar las oportunidades que ofrece el marco institucional, para lo cual se valen de su posición o de las posibilidades de alterar ese marco existente de manera que pueda darles mayores beneficios; lo que depende tanto de la información que reciben como de la forma en que pueden procesarla y se relaciona también con los cambios en los precios relativos o en los gustos11.
La perspectiva de Lourau
Una perspectiva distinta encontramos siguiendo a Lourau (1.975), en su caracterización de la institución como proceso. En esta lectura, es necesario abordar los momentos de lo instituido, lo instituyente y la institucionalización. En particular, las fuerzas instituyentes son las que al negar lo instituido construyen una nueva forma de institucionalidad, para lo cual la institucionalización aparece como el momento de superación de la contradicción; es decir, de reconstrucción institucional. Al verse desde esta óptica, el cambio institucional es un proceso inherente a las instituciones, cuyas característi¬cas serían: el ser recurrente y tener como causas determinantes endógenas y exógenas. En otras palabras, el cambio institucional es permanente, volviendo muchas veces, sobre los tópicos aparentemente estables o más arraigados, pero no inmutables; y sus determinantes estarían en la propia acción y dinámica de las fuerzas y agentes internos (componente endógeno) así como en los cambios del medio ambiente más generales que p u e d e n i n d u c i r o m o t i v a r c a m b i o s institucionales (componente exógeno).
La perspectiva de Goodin
Goodin (1.996) para quien las instituciones son relativamente estables, lo que no quiere decir que sean eternas e inmutables, señala tres formas en las cuales las instituciones pueden cambiar: la primera puede ser por accidente o azar (las cosas sólo pasan porque pasan); la segunda, por efecto de la evolución (las instituciones que perviven son las “mejor ajustadas” al entorno) y; la tercera, como producto de intervenciones intencionales de agentes que buscan objetivos y que pueden ser individuos o grupos organizados.
En cuanto a la primera no hay mucho que decir puesto que es el azar el que determina la magnitud y orientación del cambio.
Respecto a la segunda, el cambio es un problema de inteligencia adaptativa, en el sentido de que en el largo plazo sólo las instituciones que tengan capacidad de adaptarse a los cambios del entorno logran sobrevivir. Con relación a la tercera forma, el considerar que el cambio institucional puede ser objeto de intervenciones intencionales pone en discusión dos aspectos: de una parte, que las instituciones pueden ser objeto de diseño y en consecuencia que el futuro puede ser construido, y, de otra parte, la manera cómo el propio marco institucional modela a los “diseñadores institucionales”.
En este último caso nos encontramos con el mito del diseño institucional, por cuanto el diseño es sólo parte de la historia ya que las instituciones, en muchos casos, son el resultado de accidentes o de una evolución que responde a su propia lógica que la hace imprevisible frente a intervenciones intencionales o diseño humano. Sin embargo, si las instituciones son el resultado de accidentes o de fuerzas evolutivas, estos accidentes o estas fuerzas pueden ser intencionalmente alterados, de manera que el diseño puede tener algún espacio de acción directo o indirecto. En estos casos, el éxito del diseño depende de la “bondad de ajuste” a su entorno; es decir que una institución bien diseñada sería aquella que fuera internamente consistente y externamente ajustada al resto del orden social en el que se inscribe. El “buen diseño” que se expresaría en la “bondad de ajuste” de la institución debería guiarse por algunos principios como son: la revisabilidad, o sea su flexibilidad para cambiar frente a nuevas circunstancias en el tiempo; la robustez, es decir la capacidad de adaptarse a las nuevas situaciones pero sólo a las que son realmente relevantes o realmente fundamentales y; la sensibilidad a la complejidad motivacional, en el sentido de que en la sociedad existen diversos actores sociales con diversas motivaciones que deben ser tomadas en cuenta.
La perspectiva de March y Olsen
March y Olsen (1.997), desde otra óptica, nos ayudan a entender parte de la dinámica del cambio institucional a partir de la tensión entre los cambios y presiones del medio ambiente y las rutinas organizacionales, si bien parten de seña¬lar que una característica de las instituciones es su "relativa estabilidad", que es el resultado de tres procesos convergentes y simultáneos: en primer lugar, de la creación de rutinas organizacionales que crean reglas y convenciones conformando la cultura organizacional de la entidad; en segundo lugar, de la existencia de conocimientos y prácti¬cas compartidas que traducen en las normas de la organización; y en tercer lugar, de la asignación de roles a los individuos, que es lo que explica su comportamiento, generando la “lógica de lo apropiado”. Lo anterior, sin embargo, no quiere decir, según estos autores, que las instituciones permanezcan estables. Según su concepto, buena parte de las rutinas organizacionales surgen como respuestas a demandas del medio ambiente que cambia mucho más rápido que estas, en un proceso de adaptación lento y complejo, con la particularidad de que si la demanda desaparece, no necesariamente lo hace la rutina que surgió como respuesta.
En esta perspectiva, el cambio y las reformas institucionales consisten en un proceso de adaptación que no es sencillo, además de que es difícilmente controlable, lo que genera la posibilidad de que el resultado final sea bien distinto de lo concebido por los iniciadores de la reforma, quienes, a su vez, no pueden tener la certeza de que sus deseos individuales de cambio coincidan con las necesidades reales de cambio. Con esto, los autores mencionados, no es que quieran decir que el cambio institucional es imposible, más bien se quiere afirmar que es posible pero tiene riesgos, puesto que en las instituciones existe un considerable espacio de adaptabilidad en el que se puede influir, las reglas y rutinas son incompletas y se pueden producir cambios abruptos.
Finalmente, vale la pena volver a Chevallier (1.996), quien señala que las instituciones no son construcciones definitivas y terminadas sino que, como en un proceso dialéctico, resultan de la tensión permanente entre el agenciamiento en el que se desarrollan las for-mas instituidas y las fuerzas instituyentes que les cuestionan y hacen cambiar. De esta forma, las instituciones deben concebirse en un proceso permanente de cons¬trucción, destrucción y reconstrucción, influido tanto por las fuerzas que buscan su estabilidad como por las que intentan su disolución. En este mismo sentido, apunta, las instituciones pueden ser vistas desde una interpretación política y de grupos de interés, en la cual se considera el uso de las instituciones por parte de los actores políticos y las luchas que se dan entre estos por las instituciones. En cuanto a las luchas por las instituciones, estas son el resultado de la confrontación política por su control, lo cual significa que las instituciones están atravesadas por un conjunto de subgrupos con intereses propios, entre los cuales se dan transacciones políticas explícitas e implícitas que determinan su rumbo en medio de proyectos divergentes y potencialmente contradictorios (Chevallier, 1.996). En este sentido la “voluntad política” se convierte en un determinante de la evolución institucional. Con voluntad política se puede mejorar, crear, clausurar, conservar o empeorar una institución. El proceso político explica, por ejemplo, la conservación de instituciones ineficientes y la cancelación de instituciones eficientes.
En conclusión el cambio institucional se puede entender como un proceso por medio del cual las instituciones se van adaptando a los cambios del entorno, proceso que puede ser dinámico, reversible y hasta contradictorio, puesto que en él juegan las fuerzas que han ayudado a modelar las propias instituciones y que poseen sus propios intereses, no necesaria¬mente convergentes; a la vez que es el resultado de la conjunción de unas fuerzas instituyentes en proceso de institucionalización y por tanto de negación de lo instituido. El cambio institucional, en esta perspectiva, puede ser espontáneo o debido al azar, o planeado, en el sentido de que existe una intencionalidad de un(os) actor(es) interviniente(s). Ambos pueden presentarse simultáneamente, sólo que en el segundo caso la intencionalidad de un actor no garantiza la dirección ni la consecución del cambio deseado.
Es por esta razón que en el arreglo o estructura institucional existente se dan reacomodos o cambios tanto en los roles como en las funciones y la posición que asume una institución en particular, en un momento histórico determinado; pero a su vez, en la propia institución, o si se quiere en su nivel más organizacional, también se están gestando permanentemente, aunque no necesariamente con el mismo dinamismo y fuerza, procesos de cambio en parte como respuesta a los cambios del arreglo institucional ya mencionados, así como a la confrontación de proyectos de los grupos de interés que conviven en su interior. En este sentido se afirma que los procesos de cambio institucional tienen causas endógenas y exógenas, y en un sentido muy amplio significa, a manera de ejemplo, que tanto la tensión entre actores internos o internos y externos, los problemas de información, la complejidad política y cognitiva, los ciclos institucionales, o los cambios de preferencia de los agentes, pueden convertirse en causas de cambio institucional.
El cambio institucional genera, entonces, poderosas fuerzas a favor y en contra, pues es un hecho fundamental del cambio social que incide irregularmente en las diferentes partes de la sociedad que afecta. Altera el estatus y el rol de algunos grupos pero no directamente los de otros, o los de algunos de sus roles pero no necesariamente todos.
Conclusiones
Si siguiendo a Etkin y Schvarstein, las organi¬zaciones están atravesadas por instituciones, si las instituciones hacen parte del quehacer cotidiano de las organizaciones, quiere decir que una organización es la clara muestra del principio hologramático según el cual el todo está en las partes y las partes son la representación del todo, lo que reafirma nuestra apreciación de que las organizaciones viven como la sociedad, procesos de institucionalización, desinstitu¬cionalización y reinstitucionalización. Qué está institucionalizado en una organización en un momento y qué busca institucionalizarse es, entonces, una pregunta por resolver en cada situación en particular, con lo cual se hace evidente que los actores pueden jugar un papel preponderante en la dinámica organizacional vía sus proyectos (propósitos) en construcción. A su vez, qué organizaciones se institucionalizan y cuáles se desinstitucionalizan o reinstituciona¬lizan es otro tema crucial.
Lo anterior quiere decir que estos análisis son complementarios pero no intercambiables. El funcionamiento organizacional representa un nivel de análisis necesario pero insuficiente a la hora de explicar una forma social dada; es decir, poco podría explicarse de la realidad social si tan sólo se analizaran las organizaciones existentes. A su vez, el análisis institucional, aunque permite entender las restricciones en las que se mueven las organizaciones y sus actores, se muestra también insuficiente si se trata de explicar la totalidad de eventos y decisiones de las unidades individuales, pues ellas tienen una propia dinámica interna y una relativa autonomía.
Revisar la dinámica de los conceptos de institución y organización nos ayuda en esa perspectiva. Chevallier (1980), ya dijimos, refiriéndose a la institucionalización de una organización, afirma que ésta se da cuando la organización alcanza una estructura estable y dotada de vida autónoma, lo cual se caracteriza por una transformación de la naturaleza de su identidad, que incluye un doble fenómeno de afirmación y profundización de la identidad organizacional, el cual a su vez supone dos procesos, uno, que la organización aparezca como una entidad impersonal con voluntad autónoma y, dos, que esta identidad sea interiorizada por los miembros incorporándola a su identidad personal.
En el intento de construir esta senda retomemos los análisis de las instituciones y las organizaciones, en una nueva perspectiva. Ante todo, señala Chevallier (1980), los análisis institucional y organizacional se han presentado como excluyentes pero si bien pueden ser independientes no puede olvidarse que se trata de dos aspectos de la misma realidad que se disocian únicamente por necesidades del análisis. Es decir, dentro de la gran variedad de hechos sociales, las formas de acción colectiva que asumen las características de realidades objetivas pueden convertirse en organizaciones, instituciones o las dos simultáneamente, con lo cual se puede interpretar que el aspecto organizacional apunta a su configuración y dinámica interna mientras que el aspecto institucional señala su papel como parte de un sistema social mayor del que proceden sus características esenciales pero que ella misma contribuye a producir. En esta óptica, así como no se puede entender la consecución de objetivos de las organizaciones por fuera de las condiciones que le marcan las sobredetermina¬ciones sociales (instituciones), tampoco se puede entender el cambio de esas restricciones o condiciones generales sin atender la acción e influencia de las organizaciones (agentes del cambio).
Suscribirse a:
Entradas (Atom)