lunes, 7 de diciembre de 2009

institucionalismo

. INTRODUCCIÓN
El institucionalismo tiene profundas raíces en el historicismo de Alemania y de Estados Unidos. Primeramente en la Alemania del siglo 19 sirvió de sustento teórico para fortalecer el estado nacional y la economía industrial sobre la base de un mercado unificado en la época de Bizmarck. Profundamente positivista y nacionalista recurría a la historia para dar fuerza a un proyecto de Estado concebido como la institución intermediaria entre los individuos y la nación. Este historicismo es importante porque busca comprender las peculiaridades de cada pueblo en razón de sus cambiantes costumbres económicas, destacando que sólo se pueden comprender las instituciones económicas de un país recurriendo a su historia y al nivel de progreso económico y social alcanzado.

A principios del siglo XX, al otro lado del Atlántico, es decir en Estados Unidos se consolida una tendencia parecida pero no continuadora del historicismo económico alemán. Para los seguidores norteamericanos de esta corriente de pensamiento, la economía es la “ciencia del aprovisionamiento social”, con fuertes simpatías hacia el liberalismo, el marxismo y el laborismo. Proponen una concepción dinámica en la que el proceso adquiere características interdisciplinarias políticas y antropológicas. De esta manera consideran la relevancia económica de los hábitos, las costumbres y las leyes, que conforman el marco institucional en que se producen y condicionan los hechos económicos.

En alguna medida los economistas de esta escuela mantuvieron la perspectiva holística y sistémica de la economía que provenía de los economistas alemanes. Unos y otros vigorizaron la historia y la teoría económica y sus preguntas seguirían estando a la orden del día en la mesa de trabajo de muchos economistas y científicos sociales

A partir de los años setenta del siglo antepasado esta tendencia vuelve con renovada energía retomando la economía, la teoría política, la sociología y la historia, entre otras áreas, con nuevos argumentos, renovadas perspectivas y metodologías de análisis; en esa década se renombra como el nuevo institucionalismo que encuentra aplicabilidad en la situación geopolítica del momento.

Dentro de esta corriente de pensamiento está la ingeniería institucional, que se involucra en las políticas públicas como guía de la acción social del desarrollo del conocimiento científico y tecnológico en cuanto a su diseño, organización e implementación, por ejemplo mediante planes de desarrollo, presupuestos, convenios o tratados entre otros temas , aspectos que son de carácter interdisciplinario. En términos generales las políticas públicas son el conjunto de actividades que realizan los gobiernos a través de sus agentes, que tienen efectos diversos sobre la vida de la dinámica de la sociedad y por ende en sus ciudadanos .

Desde entonces se define la esfera institucional como el conjunto de organizaciones del sector público que interactúan, cooperan, compiten, realizan funciones comunes, persiguen objetivos relacionados y forman un segmento claramente delimitado e identificable de la vida institucional. Los límites de la esfera institucional son funcionales y su contexto social esta compuesto por el sistema político, el sistema económico y la sociedad global.

La esfera institucional se rige por las reglas formales e informales influenciadas por el tiempo, la cultura, la ideología, el aprendizaje, el cambio institucional y otros factores tales como:
El contexto técnico: racionalizador del Estado y otras organizaciones;
El contexto institucional: economía, política y sociedad.
El medio ambiente que es influenciado por lo anterior mediante las tareas que influyen directamente en la esfera institucional
El poder como fuerza impulsora de las transformaciones institucionales .

Acerca de este último factor se considera que interviene en diferentes momentos:

Primero cuando existen controversias o un margen de discrecionalidad en la interpretación de las reglas formales. En este caso, la organización, la coalición o alianza de organizaciones más poderosa es la que impone sus intereses y su punto de vista.

Segundo cuando existe la necesidad de cambiar las reglas formales y con ellas las reglas del juego en una esfera institucional. De nuevo las reglas se cambian para favorecer al o los más fuertes de sus participantes.

Tercero cuando cambia el contexto y la esfera institucional tiene que ajustarse o resistirse al cambio. También se aplica cuando surgen nuevos actores con intereses emergentes. De nuevo el poder se aplica para imponer los intereses de los más poderosos, aunque cabe aclarar que quien es más poderoso en un momento lo puede dejar de ser en el siguiente, por lo que existe una dinámica permanente en una esfera institucional.

Cuarto en el momento de la decisión, que concentra todos los elementos del comportamiento de los actores y las organizaciones. Las decisiones son los actos que concentran la dinámica en la esfera institucional y son los elementos que permiten transformar, avanzar y hasta retroceder en los propósitos de la misma.

Existen dos modelos pioneros que tratan de explicar la toma de decisiones. El primero es el de H. Simon que plantea tres momentos: a) Recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. b) Definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema. c) Hacer un análisis de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. El modelo paulatino o incremental es planteado por Ch. Lindblom como juego de intereses, sin métodos de previsión ni evaluación satisfactoria y que no permite introducir innovaciones básicas. Más adelante en este ensayo se volverá sobre este tema.

Como punto de cierre de esta introducción se puede afirmar que desde la ingeniería institucional las preguntas a contestar tienen que ver con las políticas que desarrolla el estado en cuanto a la ciencia, la tecnología y en general el ámbito técnico de su actividad lo que da lugar a sistemas socio técnicos, su elaboración, desarrollo y evaluación. En otras palabras ¿qué sistemas socio técnicos construyen los gobiernos? ¿Cómo y por qué lo hacen? ¿Qué efectos producen?



2. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las políticas públicas se pueden sintetizar en cuatro elementos centrales : “implicación del gobierno, percepción de problemas, definición de objetivos y proceso. Entonces es posible decir que una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemático."

Roth Deubel señala que definir el objeto o concepto de política pública en español tiene la dificultad semántica de referirse por lo menos a tres acepciones: Primero, la política concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas (polity). Segundo, la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder (politics). Tercero la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades pública (policy) .

Entendida como designación de los propósitos y programas, las políticas públicas se refieren al curso de acción, lineamiento o directriz; incluso puede identificarse con la decisión cuando se concibe como un programa de acción . Según lo anterior hay dos aspectos: a) el curso de acción gubernamental; b) la acción propiamente dicha . Lo que implica que para estudiarlas o implementarlas confluyen disciplinas tales como la economía, la administración, la teoría de las organizaciones, las ciencias humanas, la politología, el derecho y obviamente la ingeniería en sus diferentes ramas. De esta manera se entiende que sus distintos ámbitos tienen que ver con el Estado, el sistema político y el régimen político, sobre lo cual no tratará este ensayo por estar más allá de sus alcances. En resumen las políticas públicas se refieren a:

a) La capacidad de producir cambios, a la forma de proyección de resultados dentro de los límites de la capacidad del actor.
b) El conjunto de conceptos que identifican las dimensiones normativas y significativas de los resultados.
c) La selección de resultados entre alternativas viables, al programa de acción para el logro de los resultados preferidos.
d) El sistema de monitoreo para ajustar el programa de acción a la luz de los resultados efectivamente producidos.
e) La teoría del conocimiento adecuada para demostrar que estos elementos pueden suministrarse dentro de los límites de la capacidad humana ordinaria

Antes de entrar al proceso de constitución de políticas públicas se requiere hacer su análisis, que se puede sintetizar en los siguientes pasos :

1. Definición. Elemento evaluativo, debe pensarse según los excesos y las deficiencias previas, cuantificando hasta donde sea posible. Las condiciones en el ambiente terminan convirtiéndose en otros problemas, así como la pérdida de alguna oportunidad.
2. Obtención de la información. No perder detalle de su contexto, usando analogías, con tal de obtener credibilidad y crear consensos mediante la fundamentación y el argumento.
3. La construcción de alternativas. Según una interpretación personal, la potenciación de realidades posibles. Comenzar por lo general para desembocar en lo particular. Analizar las causas del problema (que suelen ser otros problemas por sí mismos), para así llegar a una reducción y simplificación de la lista de las alternativas.
4. La selección de criterios útiles. Debe basarse en la definición del problema, siendo esto un proceso continuo. Al respecto, la eficiencia suele ser un criterio evaluativo comúnmente utilizado en el análisis de políticas. Pero, si de lo que se trata es de evaluar el conflicto del ambiente, debemos recurrir al proceso político coyuntural de la política pública. Otros criterios son los prácticos, tales como la legalidad, la aceptación política, la solidez y perfectibilidad que pueda alcanzar ella misma.
5. Proyección de los resultados (modelos causales o una matriz de resultados). Ambos deben incluir estimaciones de magnitud así como los principios de su investigación, los efectos secundarios no deseados y todos sus posibles costos éticos.
6. Confrontación de costos y beneficios. Un problema casual suele ser la atribución múltiple de recursos siendo que éstos pueden optimizarse. Entonces, a pesar de la incertidumbre del medio social donde se aplica la política pública podemos analizar el “mínimo aceptable” o un “punto de inflexión” para comparar.
7. Elección de la política pública. Este proceso de abogacía, defender una u otra opción, varía según la coyuntura política y la propia experiencia de los administradores y políticos que intervengan.
8. Transmisión de la historia de la política pública, o sea, mostrar el trabajo realizado, con cuadros, referencias y fuentes, con tal de coadyuvar en la mejora de la propia gestión pública.

Subyacente al tema de las políticas públicas está el del poder ya sea el del Estado propiamente dicho, el de los aparatos para dominar o el asociado a lo disciplinario, que se determina desde lo funcional o desde la perspectiva crítica . Desde esta última perspectiva:

1. El poder no es una propiedad sino un ejercicio permanente. Es una estrategia, algo que está permanentemente en juego. 2. No tiene un lugar privilegiado sino que se encuentra en toda la sociedad y en la vida cotidiana. 3. Se concibe como un ejercicio actual de estrategias que se valida en diferentes órdenes de la vida social. 4. El poder reproduce el poder según relaciones de dominación y explotación existentes socialmente mediante deseos, prácticas, efectos, saberes, controles, necesidades, regulaciones del cuerpo social.

Según estos cuatro puntos se considera que el poder en la organización no es algo de suma cero o de conductas de los individuos sino de fuerzas sociales, prácticas institucionales en las cuales los individuos toman sus decisiones e incorporan tanto las cuestiones reales como potenciales sobre las que pudiera surgir un conflicto ya sea observado o latente. Al hacer lo anterior, se deben incorporar los intereses tanto de los actores como de los de los grupos sociales; este enfoque toma en cuenta quien toma las decisiones (y las no decisiones) y quien fija la agenda, elige moderadores y conductores y en que sentido lo hace. Para una ampliación de las perspectivas funcionalistas y críticas del poder se puede ver la tesis doctoral de Soria R (2004) .








3. DESCRIPCIÓN DEL PROCESO

Una vez hecho el análisis preliminar anteriormente descrito, Pallares resume todo el proceso en tres momentos: a) la formulación de las políticas ; b) La implementación o proceso de aplicación práctica y c) La evaluación de su rendimiento . Entonces al hablar del ciclo de las políticas públicas se define la fijación de la agenda, el análisis de la cuestión, la implementación, la evaluación y la terminación.

A continuación se enumeran los principales aspectos de cada una de las tres fases anteriores :

Primero. Formulación de las políticas

a. Identificación y definición de problemas. Establecer claramente cómo altera la situación y cuándo se detecta, para conocer a quiénes se afecta, en dónde se presenta y cuánto miden las alteraciones que provoca.
b. Descripción de las condiciones del ámbito de acción de la política pública. Cuatro factores fundamentales: estado previo de la política pública, factores condicionantes y determinantes de su ámbito, estructura y funcionamiento de su sistema de servicios, y las relaciones entre los productos de tal sistema.
c. Selección de soluciones. Para encontrar el plan adecuado la lectura señala 4 criterios: el respaldo ideológico-político, los valores del ámbito; valoración política, según su agregación, organización, representación, aceptación, sustentación, conflicto, costo social y legitimación; valoración técnica, en función de los recursos tecnológicos; y la valoración administrativa, comprendida por recursos y tiempos disponibles.
d. Objetivos y metas preliminares. Siendo los primeros expresiones de un fin y las segundas expresiones detalladas de las etapas de cumplimiento, ambos se cuantifican en términos de volumen, distribución y tiempo de aplicación.
e. Preselección de medios inmediatos. Los recursos, en relación a su formulación, presupuestos e instrumentación.

Segundo. La implementación es en realidad un continuum que va desde la elaboración a la acción en un proceso de concertación social, lo que dificulta la determinación de sus etapas con claridad. Un esquema podría ser el siguiente :

• Establecimiento de objetivos generales. Expresados de manera técnica, se cuantifican en volúmenes, según su distribución y tiempo, especificando su ámbito de aplicación.
• Criterios para la aplicación de políticas públicas. Para establecer un programa debemos considerar si la política pública va dirigida a servicios a las personas, al medio, inversiones, recursos humanos, organización o desarrollo de la infraestructura.
• Funciones de producción. Todos los detalles cuantitativos y cualitativos de los recursos a emplear.
• Acciones generales. Aquellas decisiones políticas sobre la organización y el funcionamiento, definiendo actividades y responsabilidades a cada quien.
• Asignación preliminar de recursos. Referir, fundamentalmente, los aspectos financieros y la provisión de recursos reales.
• Organización y desarrollo del sistema. El esquema general deberá estar bien formulado, contemplando el marco jurídico, debiendo complementar la participación ciudadana y cuidando su adecuado financiamiento.
• Articulación intersectorial. Considerar y articular correctamente la multiplicidad de áreas o ámbitos de actividad estatal.
• Control y evaluación de la orientación y conducción de las políticas y sus resultados. Lo cual integra ocho criterios: especificación de objetivos, obtención de la información necesaria, verificación de la pertinencia, precisión de la suficiencia, valoración de la eficiencia y eficacia, ponderación de los efectos, obtención de conclusiones y la formulación de propuestas de acción futura

En la tercera fase se debe responder a las siguientes preguntas: ¿Es la política coherente con los fines planteados? ¿Es eficaz? ¿Se tiene que modificar? A continuación se esquematiza la tercera fase

Tercero. La evaluación es la fase en la que se concretan los objetivos establecidos y los resultados alcanzados. En términos pragmáticos las políticas públicas tienen su “prueba de acidez” en esta fase según los siguientes pasos:

Establecimiento de objetivos generales. Expresados de manera técnica, se cuantifican en volúmenes, según su distribución y tiempo, especificando su ámbito de aplicación.
• Criterios para la aplicación de políticas públicas. Para establecer un programa debemos considerar si la política pública va dirigida a servicios a las personas, al medio, inversiones, recursos humanos, organización o desarrollo de la infraestructura.
• Funciones de producción. Todos los detalles cuantitativos y cualitativos de los recursos a emplear.
• Acciones generales. Aquellas decisiones políticas sobre la organización y el funcionamiento, definiendo actividades y responsabilidades a cada quien.
• Asignación preliminar de recursos. Referir, fundamentalmente, los aspectos financieros y la provisión de recursos reales.
• Organización y desarrollo del sistema. El esquema general deberá estar bien formulado, contemplando el marco jurídico, debiendo complementar la participación ciudadana y cuidando su adecuado financiamiento.
• Articulación intersectorial. Considerar y articular correctamente la multiplicidad de áreas o ámbitos de actividad estatal.
• Control y evaluación de la orientación y conducción de las políticas y sus resultados. Lo cual integra ocho criterios: especificación de objetivos, obtención de la información necesaria, verificación de la pertinencia, precisión de la suficiencia, valoración de la eficiencia y eficacia, ponderación de los efectos, obtención de conclusiones y la formulación de propuestas de acción futura.

4. DOS MODELOS CLÁSICOS

Antes de entrar al tema se presenta un resumen de las fases descritas con anterioridad:

En primer lugar está el modelo según el cual se supone que se elaboran las políticas públicas. En síntesis han existido dos modelos que tratan de dar respuestas a estos interrogantes.

En segundo lugar están los instrumentos que se utilizan para elaborar las políticas públicas: normatividad, administración pública (servicios organizados de personal), los recursos materiales y la persuasión.

En tercer lugar las políticas públicas deben ser consideradas como procesos de decisión o conjunto de decisiones para realizar en corto, mediano o largo plazos. El proceso de decisión fue establecido como una secuencia de siete resultados: inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación y evaluación. Posteriormente hubo una reelaboración del modelo y se llegó a iniciación, estimación, selección, implementación, evaluación y terminación


Las tres fases anteriores hacen parte del conjunto constituyente del sistema político, de la posibilidad de la participación ciudadana, del funcionamiento de las instituciones y de la gobernabilidad, todo lo cual es parte del estudio de la Ciencia Política. Lo dicho anteriormente implica que las políticas públicas hacen parte del gran proceso social que sólo se puede entender desde una visión sistémica, es decir teniendo en cuenta el contexto interno y externo .

4.1. EL MODELO RACIONAL DE LAS DECISIONES

Con la poderosa influencia de la investigación de operaciones, cuyos avances fueron un éxito durante la segunda guerra mundial, se consideró que esos modelos eran aplicables a cualquier situación. Simon es considerado uno de los críticos de esta aproximación racionalista, por considerar que es una desviación del comportamiento real. El autor critica que haya sistemas óptimamente organizados, que den total seguridad a todos los cursos de acción posibles y permitan seleccionar la opción óptima. Simon considera que existen por lo menos tres límites al comportamiento racional:
a) el conocimiento es finito e imperfecto en relación con las condiciones que rodean la acción; esto plantea un difícil problema que se tratado de resolver asumiendo que quien toma una decisión es capaz de aislar un número limitado de variables y una serie limitada de consecuencias limitadas por sus causas y temporalidad.
b) Un segundo límite se refiere a la imposibilidad de valorar con exactitud y consistencia, los cursos de acción futuros.
c) El tercer límite es la imposibilidad de considerar todos los modelos probables, lo que es un obstáculo para reconocer todas las consecuencias posibles de las alternativas disponibles del comportamiento.

Ante estas limitaciones Simon optó por el “homo” administrativo, dado que la preocupación central tanto de las teorías de las organizaciones como de la administración es la delimitación entre los aspectos racionales y no racionales del comportamiento social humano. Las anteriores limitaciones se incluyeron el formalización de un modelo que se denominó de información imperfecta y asimétrica, que ha sido la base de posteriores desarrollos en la toma de decisiones y en la teoría económica en general.

Según él, el meollo del asunto está en que el comportamiento de los seres humanos es intencional y su racionalidad limitada, de manera que se ‘se dan por satisfechos’ porque no tienen la inteligencia necesaria para conseguir el óptimo. En otras palabras para Simon la tarea es lograr que los seres humanos se comporten bajo los criterios de racionalidad moderada de acuerdo con las posibilidades reales de acceso a la información existente y a las capacidades de procesamiento de las personas, las organizaciones y en sus respectivos entornos. Entonces es necesario identificar claramente en que consiste la racionalidad limitada de Simon:

1. Ningún individuo puede tener ni todo el conocimiento, ni todas las consecuencias de los actos, ni tampoco todas las opciones posibles, por lo tanto la elección o decisión se realiza en un contexto y en el marco de un proceso que a menudo depende mucho más de las formas habituales de funcionar que de los análisis exhaustivos y racionales. En otras palabras, entre varias opciones posibles, la mejor decisión no es la óptima sino la más satisfactoria en dichas circunstancias.
2. No se requiere una teoría de la conducta humana ya que de lo que se trata no es de la prescripción del comportamiento humano, sino de cómo la gente hace realmente una elección.
3. La competencia es una presión que obliga a que las personas sean racionales, en situaciones de estabilidad y equilibrio competitivo, pero en casos de incertidumbre y de competencia imperfecta se requiere un modelo de racionalidad limitada.

Teniendo en cuenta los tres puntos anteriores la racionalidad limitada se caracteriza porque el que toma las decisiones debe buscar entre diferentes alternativas, en un proceso de aproximaciones sucesivas, la más satisfactoria para la situación dada y el nivel de aspiraciones previamente fijado. Este proceso se llama tamibén de racionalidad procesal porque se realiza mediante un proceso de cálculos, utilizando información muy incompleta con mecanismos de adaptación y aprendizaje, siguiendo criterios y reglas relativamente sencillos y manejables que no exigen imposibles a su capacidad de pensamiento .

Posteriormente Simon, junto con March, al estudiar las decisiones consideran que cuanto mayor es la repetibilidad, predecibilidad y estandarización de la situación, mayor posibilidad hay de construir programas de actividades para la toma de decisiones. Las decisiones no programadas se utilizan para enfrentar situaciones inéditas o para instrumentar procesos mediante los cuales se descubren, elaboran e instituyen nuevos programas .

4.2. LA CONTINUIDAD DEL MODELO RACIONAL

Los modelos racionales han tenido un continuador teórico y práctico en Forester, mediante sus modelos socialmente diferenciando y estructuralmente distorsionado.
El primero considera que el actor, responsable de tomar decisiones no es único, sino que comparte con otros la responsabilidad. En este modelo el escenario está determinado por la división del trabajo, las interpretaciones del problema también son diferentes, la información es ahora no sólo imperfecta, sino variable en calidad, localizable en distintos lugares y no siempre fácilmente accesible. El tiempo se convierte en un recurso socialmente variable. En este modelo se actúa en un ambiente socialmente diferenciado, variable y complejo y la estrategia a seguir consiste en la búsqueda a través de redes sociales inteligentes, la sistematización de información y la toma de decisiones que no puede ir más allá del cumplimiento de objetivos satisfactorios bajo estas restricciones.

El segundo modelo, estructuralmente distorsionado, critica el supuesto de que el poder en una sociedad está disperso o difuso; según este enfoque los actores sociales tienen, con frecuencia una posición antagónica en las estructuras políticas, económicas y sociales y representan intereses contrapuestos y en pugna. En este escenario la definición de los problemas refleja los orígenes e intereses de los diversos participantes y la información de las decisiones probablemente refleja esos intereses de los participantes en el proceso de toma de decisiones. En este modelo, idealmente, las estrategias apropiadas son las que se orientan hacia la igualdad efectiva, buscando remediar o compensar las desigualdades o dar poder a los sectores que podrían actuar para modificar la estructura vigente, lo que rechaza en gran medida el modelo incremental que se estudiará en el siguiente apartado.




4.3. EL MODELO INCREMENTAL

Mientras que para el modelo de elección racional las exclusiones son deliberadas, sistemáticas y defendibles, para el modelo de Lidblom las exclusiones de factores es algo accidental y no sistemático. Sin embargo, al igual que Simon, el modelo de Lindblom parte de las limitaciones del modelo de elección racional: a) el enfoque racional supone capacidades intelectuales y fuentes de información que los hombres no tienen, por lo que dicho modelo es adecuado para tratar problemas relativamente simples, en pequeña escala, con pocas variables y dimensiones valorativas limitadas; b) la administración pública tiene funciones y limitaciones políticas y legales, por lo cual concentra su atención en relativamente pocos valores y alternativas en comparación con las que se tendrían que plantear con el modelo de elección racional; c) no hay preferencias en los asuntos públicos, a menos que la discusión pública logre despertar la atención de la ciudadanía. A menudo los administradores públicos se ven obligados a tomar decisiones sobre políticas sin poder clarificar previamente los objetivos; d) los objetivos sociales no siempre tienen el mismo valor relativo, pues uno de ellos puede ser altamente valorado en una circunstancia y tener un valor nulo ante otra; e) no es posible la jerarquización de los objetivos, pues normalmente el administrador debe elegir entre políticas que combinan los valores asociados de distinta manera; f) los intentos de jerarquizar u ordenar los valores en términos generales y abstractos, de manera que permanezcan constantes, terminan siempre por ignorar preferencias marginales importantes.
Ante estas limitaciones del modelo de elección racional, Lindblom propone el llamado “método de las comparaciones limitadas sucesivas” y que posteriormente se generalizó con el nombre de “incrementalismo” o “análisis incremental”. De este modelo destacan las siguientes características:

a) Interrelación de metas y acciones. A diferencia de la secuencialidad del modelo de elección racional, en el incrementalismo las metas valorativas y el análisis empírico de la acción necesaria para lograrlas se seleccionan simultáneamente, esto es, se eligen los valores y políticas al mismo tiempo. Esto implica que el administrador público centra su atención en valores marginales o incrementales.
b) Relaciones entre medios y fines. Los medios y los fines se escogen simultáneamente, a diferencia del modelo de elección racional, en el cual esta elección es secuencial.
c) Análisis limitado. Las limitaciones de las capacidades humanas y de información disponible, restringen la comparación de las políticas vigentes con aquellas que difieren relativamente poco
d) La política se hace y rehace sin cesar mediante un proceso de aproximaciones sucesivas a algunos objetivos deseados que también van cambiando a la luz de nuevas consideraciones. Se avanza mediante pasos cortos, que si son exitosos, pueden ser seguidos rápidamente por otros. Una implicación adicional es el hecho de que no requiere una teoría muy elaborada.
e) Sucesión de comparaciones. Estas ocurren de manera cronológica o secuencial

Más adelante este autor diferencia entre el incrementalismo desarticulado expuesto anteriormente y el análisis incremental simple, que se refiere a la consideración de políticas alternativas que difieren sólo marginalmente de lo establecido. Entre estos dos está el análisis estratégico o conjunto de estrategias elegidas deliberadamente para simplificar los problemas complejos de elaboración de políticas. Lindblom considera que el poder esta distribuido más o menos homogéneamente entre todos los actores y agentes en una sociedad, de modo que se dan conexiones entre los participantes que actúan por diversas razones. Esta situación lleva a hacer ajustes mutuos que es el mecanismo de coordinación primordial en la decisión de política pública de la cual la negociación es sólo una forma, y bajo este mecanismo las decisiones políticas son fragmentadas o descentralizadas y los distintos participantes se afectan mutuamente (ceden y negocian) y llegan a compromisos .

4.4. CRÍTICAS AL MODELO DE LINDBLOM

Existe más de una perspectiva relacionada con este modelo, entre otras la denominada política burocrática de Allison, que parte de considerar que los dirigentes de las organizaciones no son un grupo monolítico, sino que cada uno de ellos es un actor, con un cierto grado de autonomía, en un juego competitivo donde el poder tiene un papel importante y es una mezcla de: 1. Las ventajas de negociación derivadas de la posición de autoridad y de sus obligaciones formales, del respaldo institucional, de los electores, de la experiencia y del estatus; 2. De la habilidad y voluntad de usar las ventajas en la negociación, y las percepciones que los otros jugadores tienen de los primeros dos componentes. Una organización, por ejemplo el Estado o jugadores individuales pueden ser los actores del modelo mediante canales estructurados según los problemas y cuestiones. Los resultados de los juegos promueven y bloquean la concepción que cada jugador tiene del interés nacional, del proyecto en que está comprometido y de sus intereses personales y de grupo. Los resultados de este “juego” son desenlaces políticos, consecuencia de compromisos, coaliciones, competiciones y malentendidos entre los actores de las instituciones.

Sobre el tema Etzioni propone el enfoque de exploración combinada en el que se complementan las decisiones fundamentales o la estrategia para definir la dirección básica de la política y un conjunto de decisiones incrementales que preparen las decisiones fundamentales iniciales y/o las instrumenten una vez que han sido adoptadas en función de los objetivos. De esta manera las decisiones fundamentales limitan los defectos de las incrementales y viceversa, permitiendo reducir los aspectos no realistas del racionalismo y la superación de sus aspectos conservadores.

Otros críticos de Lindblom son Goodin y Waldner, quienes cuestionan que este modelo no requiere de teoría elaborada. Ellos señalan que no se puede actuar si no se tiene un mínimo entendimiento teórico para lograr un entendimiento del proceso y por lo tanto proponen lo que se denominó el incrementalismo II, apoyado en teorías acerca del comportamiento de un sistema en la arena de la realidad política, lo que tiene el peligro de “contaminar” el modelo con variables exógenas, sobre todo en ambientes turbulentos. Por esta razón proponen el incrementalismo II y el incrementalismo III.

La estrategia del incrementalismo II sigue los siguientes pasos:

a) empieza con una hipótesis informada teóricamente acerca del sistema; b) sobre esta base se elige una intervención incremental en razón de su utilidad práctica y epistemológica; c) se observan los resultados de la intervención; se revisa la hipótesis inicial o se cambia si es preciso y; d) se repite el procedimiento experimental.

El incrementalismo III también sigue 4 pasos

a) comienza con una hipótesis informada teóricamente acerca del sistema; b) sobre esta base se elige una intervención incremental que se espera maximice utilidades, pero con la restricción de que cualquier curso de acción que se emprenda debe ser reversible y no en razón de su utilidad práctica y epistemológica; c) se observan los resultados de la intervención para obtener información con respecto a las ventajas comparativas de los diversos cursos alternativos de acción; se revisa la hipótesis o se cambia si es preciso y; d) se repite el procedimiento, se revisa y emprende un curso de acción alternativo si así lo indica la teoría revisada.

En este ensayo sobre políticas públicas se han descrito los dos principales modelos que buscan explicar el proceso de toma de decisiones en las organizaciones. Vistos desde su origen histórico lo que se observa es un paulatino avance teórico que explica lo que ocurre en la esfera institucional; por ejemplo el modelo “estructuralmente distorsionado” muestra cómo se mueven los actores en estructuras político económicas desiguales, en las que se mueven los actores hegemónicos que dominan el escenario e imponen sus decisiones al interior de una esfera institucional .

NOTAS BIBLIOGRÁFICAS